廣州試點(diǎn)垃圾袋實(shí)名制

■倪咸林

實(shí)現(xiàn)政府、社會和公眾的良性互動，協(xié)同促進(jìn)公共問題的有效解決，是社會管理創(chuàng)新的必然選擇。因此，能否爭取與激勵社區(qū)和家庭的認(rèn)可和支持，是廣州垃圾袋實(shí)名制成敗的關(guān)鍵。

繼2010年杭州湖濱街道在全國率先推出“垃圾分類實(shí)名制”試點(diǎn)后，今年7月廣州版“垃圾袋實(shí)名制”也已上演。這一舉措一經(jīng)公布，就引起社會各界廣泛關(guān)注，激起了對垃圾袋實(shí)名制是與非的爭論。

爭論與質(zhì)疑

近年來，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市生活垃圾激增，城市垃圾處理能力相對不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國1/3的城市面臨“垃圾圍城”的困局，生活垃圾大量占用土地資源，污染環(huán)境，危害人們健康，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境和社會穩(wěn)定。面對日益增長的城市人口，如何破解“垃圾圍城”的尷尬局面，有效且高效處理城市生活垃圾，不僅關(guān)系著群眾的城市幸福感，更考驗(yàn)著我國各地各政府的執(zhí)政水平和管理智慧。

有網(wǎng)友認(rèn)為城市垃圾分類難點(diǎn)在于“增強(qiáng)對市民的相關(guān)道德意識教育”，質(zhì)疑“如何監(jiān)管偷扔垃圾”；有評論指出，這種收費(fèi)性管理沒有從市民的角度出發(fā)，有間接“創(chuàng)收”之嫌；更多的市民擔(dān)憂垃圾袋實(shí)名制會不會泄露個人信息。有學(xué)者認(rèn)為垃圾袋實(shí)名制不利于保護(hù)居民的個人隱私，政府應(yīng)該尋找更多元化的方法解決垃圾分類問題，也有學(xué)者提出政府和市民間應(yīng)建立合理的溝通機(jī)制，如召開垃圾袋實(shí)名制聽證會。

面對質(zhì)疑，負(fù)責(zé)本次新政具體實(shí)施的廣州市城市管理委員會做出回應(yīng)，出臺實(shí)名制按量計(jì)價的垃圾處理方式，目的是希望以經(jīng)濟(jì)手段約束居民減少垃圾制造量。針對市民質(zhì)疑的垃圾袋收費(fèi)是不是創(chuàng)收以及隱私保護(hù)問題，廣州市長陳建華表示，垃圾袋收取的費(fèi)用將全部用于垃圾分類處理和對市民的獎勵，同時廣州市還將繼續(xù)加大對垃圾分類的財(cái)政投入；此外，垃圾袋實(shí)名制將實(shí)行通過條形碼、編號的管理，不會出現(xiàn)居民的姓名和門牌號。

常言道，垃圾是放錯地方的資源。早在2001年，原建設(shè)部就確定了北京、上海、廣州等8個城市為首批生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市。這些年試點(diǎn)成效如何？體現(xiàn)在細(xì)微處是，擺放在街道旁、社區(qū)里的分類設(shè)置的垃圾桶名不副實(shí)，居民隨意丟棄垃圾、無法做到垃圾分類投放的現(xiàn)象普遍存在。多年來，我國垃圾分類收集與試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，垃圾分類回收執(zhí)行情況堪憂，垃圾分類的系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行體系尚未形成。

以廣州市為例，廣州市每天約產(chǎn)生1.4萬噸生活垃圾，隨著廣州城市的擴(kuò)張，現(xiàn)有的垃圾處理終端即便超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)也很難完全滿足對這些生活垃圾的處理。為進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾分類管理，2011年2月中國內(nèi)地第一部城市生活垃圾分類管理的暫行規(guī)定——《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》正式公布。

為了將本規(guī)定落到實(shí)處，廣州市于今年7月召開全市垃圾分類啟動大會，宣布開展垃圾分類新模式——“按袋計(jì)量收垃圾費(fèi)”。在新模式下，試點(diǎn)小區(qū)的居民每月獲得政府免費(fèi)派發(fā)的專用垃圾袋（每天2個，1個裝廚余垃圾，1個裝其他垃圾），垃圾袋的容量在10升至14升之間。如果垃圾較多、免費(fèi)派發(fā)的垃圾袋不夠用，市民須付費(fèi)購買專用垃圾袋（單價約為1元）。試點(diǎn)小區(qū)的居民垃圾費(fèi)隨專用垃圾袋征收，垃圾袋用得少的居民會獲得減免垃圾費(fèi)獎勵，居民扔多少垃圾就付多少錢，垃圾越少，繳費(fèi)就越少。如果發(fā)現(xiàn)有居民沒有做好分類的，執(zhí)法人員可根據(jù)這一編號追查到扔放垃圾源頭的居民個人。如果居民不使用專用垃圾袋，分類投放專管員或者環(huán)衛(wèi)工人則可以不收其垃圾；如果屢教不改的，就要依法給予相應(yīng)的處罰。廣州還將試點(diǎn)實(shí)施定點(diǎn)收運(yùn)，居民只能在固定地點(diǎn)投放。街頭垃圾集中堆放點(diǎn)將設(shè)監(jiān)控系統(tǒng)，對亂扔垃圾的行為實(shí)行實(shí)時監(jiān)管。

“垃圾袋實(shí)名制”主要想解決分類中責(zé)任不清的問題，通過可追溯的實(shí)名制，追蹤到每一袋垃圾是哪一戶投放的，并作為“據(jù)袋收費(fèi)”的依據(jù)。一方面是試行十年之久的城市生活垃圾分類，一方面是居民垃圾分類習(xí)慣和環(huán)保意識跟不上日益增長的城市生活垃圾，在垃圾分類政策宣傳“疲軟”和居民垃圾分類素養(yǎng)提升迫在眉睫的背景下，廣州市以經(jīng)濟(jì)杠桿手段來調(diào)節(jié)居民的生活習(xí)慣，從源頭減少和控制垃圾的產(chǎn)生，不失為一個很好的嘗試之舉。

廣州的亮點(diǎn)

透視廣州版垃圾袋實(shí)名制，探究該政策的出臺到實(shí)施，有如下幾點(diǎn)值得討論和深思。

首先，將垃圾分類收集與垃圾費(fèi)征收有機(jī)結(jié)合起來，形成“垃圾分類收集——收費(fèi)垃圾減少——垃圾費(fèi)減少”的傳導(dǎo)機(jī)制。在這種機(jī)制下，市民按專用垃圾袋的功能分類投放廚余垃圾和其他垃圾，同時對超額的垃圾量額外付費(fèi)使用專用袋投放，讓市民逐漸形成對垃圾分類收集、減少付費(fèi)垃圾的意識和動力。任何一項(xiàng)制度，尤其是社會管理中的政策，如果無法實(shí)現(xiàn)管理者的有效執(zhí)行和公眾的自覺行為，單靠強(qiáng)制性手段來推進(jìn)，其政策壽命也是可想而知的。在本次試點(diǎn)中，廣州市選擇了基礎(chǔ)比較好的小區(qū)單位，對垃圾袋的投放實(shí)行視頻實(shí)時監(jiān)控，有專門的工作人員對市民投放垃圾進(jìn)行指導(dǎo)和記錄。同時，“垃圾按袋計(jì)量”模式并不立即實(shí)行，按照廣州市城市管理委員會的規(guī)劃是7月摸底，8月宣傳教育，9、10月份開始試點(diǎn)。可以看出，無論是公眾的政策支持，還是政策執(zhí)行的保障機(jī)制，廣州市都進(jìn)行了較好的探索，更增加了外界對廣州版新政實(shí)效的期待。

其次，以按袋收取垃圾費(fèi)和付費(fèi)使用額外的垃圾袋來刺激居民生活垃圾排放量的減少，從源頭控制和減少垃圾的產(chǎn)生。在我國，現(xiàn)行的環(huán)境管理政策是以政府的直接行政干預(yù)和控制為基礎(chǔ)的，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段只是法規(guī)制度的輔助手段。從多年實(shí)踐來看，效果并不明顯。垃圾收費(fèi)是各國實(shí)現(xiàn)垃圾減量化的通行做法，主要有按戶單一費(fèi)率征收、依標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶數(shù)征收、按重量征收、按地區(qū)垃圾量征收單一費(fèi)率、按垃圾袋征收等方式。韓國自1995年起改采用現(xiàn)行按照垃圾體積，依據(jù)垃圾袋計(jì)算垃圾費(fèi)的收費(fèi)制度。住戶及單位丟棄垃圾時，必須采用政府統(tǒng)一規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格的垃圾袋。同時，綜合多國案例發(fā)現(xiàn)，許多國家垃圾收費(fèi)制度漸由“定額費(fèi)制”演變?yōu)椤白儎淤M(fèi)制”或“混合費(fèi)用制”，也即依垃圾量來征收垃圾費(fèi)。可以肯定的是，在當(dāng)前階段，廣州市試點(diǎn)按袋收取垃圾費(fèi)并非長遠(yuǎn)之計(jì)，其終極目標(biāo)是從源頭解決問題，就是從居民家庭做起，讓每位居民、每個家庭自覺行動、積極參加和長期堅(jiān)持。

城市生活垃圾處理是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工作。

再次，以垃圾袋實(shí)名制來實(shí)現(xiàn)對垃圾不分類和垃圾過量投放居民處罰和再教育。從垃圾分類到垃圾袋實(shí)名制的背后，是城市生活垃圾處理上政府管理思維對公眾環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任的明確，更強(qiáng)化了對未按要求實(shí)施者的責(zé)任追究。其實(shí)，城市生活垃圾分類也類似“公地悲劇”，垃圾混裝不分類就是管理或使用不善的“公共資源”或“公共物品”，只不過它是“越堆積能再回收的越少”，“越分類能再利用的越多”。當(dāng)一項(xiàng)公共政策的價值符合公眾利益，在政策的制定和執(zhí)行中遭遇部分公眾不按約定秩序行動時，必要的處罰和再教育是矯正其不當(dāng)行為，保障其他公眾合法利益有效手段之一。為實(shí)現(xiàn)對垃圾袋收費(fèi)制度的監(jiān)督，廣州市承諾實(shí)現(xiàn)收費(fèi)陽光化運(yùn)行，并于7月成立城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會，由30名成員組成，其中12人為市民代表。

借鑒臺北經(jīng)驗(yàn)

據(jù)了解本次廣州版“垃圾袋實(shí)名制”是效仿臺北經(jīng)驗(yàn)。任何地方的市民所具有的生活垃圾分類意識都不是天生的，而是一個逐步養(yǎng)成的過程，政府管理部門可以采取有效的機(jī)制去激勵、約束或引導(dǎo)市民實(shí)現(xiàn)政府管理部門所希望達(dá)到的目標(biāo)。

城市生活垃圾處理是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工作。公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人物之一埃莉諾·奧斯特羅姆從博弈論角度，通過對草地、森林、湖泊和地下水等公共資源使用情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，使用者聯(lián)盟總能找出用于解決利益沖突的決策和執(zhí)行機(jī)制以處理利益沖突，由使用者自主治理的社會自治解決方法。由于垃圾分類處理不能完全靠政府強(qiáng)制推行，也不可能完全市場化，這項(xiàng)工作從根本離不開社區(qū)居民及其家庭的支持和參與。從這個意義上說，能否爭取和激勵社區(qū)與家庭的認(rèn)可和支持，是廣州版“垃圾袋實(shí)名制”新政成敗的關(guān)鍵。

通過強(qiáng)有力的宣傳與動員，能夠鞏固群眾的環(huán)保觀念，讓垃圾分類的理念深入人心，進(jìn)而成為每個人的自覺行動。同時，政府也需要建立起有效的監(jiān)督與輔助體系，帶動城市垃圾處理難題的解決。以杭州市經(jīng)驗(yàn)為例，湖濱街道推進(jìn)垃圾分類實(shí)名制的過程中，以街道為網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)施垃圾分類網(wǎng)格化覆蓋；以實(shí)名為載體，進(jìn)行垃圾分類追蹤管理；以家庭為單位，加強(qiáng)垃圾分類知識培訓(xùn)，做好居民垃圾分類引導(dǎo)、宣傳和監(jiān)督指導(dǎo)工作。與此同時，建立垃圾分類分層培訓(xùn)制度，對一線垃圾分類指導(dǎo)員、監(jiān)督員，對社會街道小組長、黨員骨干，對轄區(qū)居民、青少年分別進(jìn)行分類培訓(xùn)，增強(qiáng)全民垃圾分類的意識。

臺北垃圾分類良好成效的出現(xiàn)得益于臺北城市管理當(dāng)局建立了保障城市生活垃圾分類收集目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的激勵約束機(jī)制。首先，全方位和持久性的政策宣傳，爭取公眾的政策支持是必不可少的。為了詳細(xì)地向市民解釋垃圾分類回收的具體辦法，通過媒體、海報(bào)、街頭標(biāo)語和現(xiàn)場說明會等一切方式宣講，讓市民詳細(xì)了解垃圾分類收集的意義，明確具體的分類標(biāo)準(zhǔn)和自己所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。同時在中小學(xué)可設(shè)資源回收再利用課程，培養(yǎng)學(xué)生垃圾分類、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識。從這點(diǎn)來看，廣州新政的出臺沒有更多的考慮市民或公眾的意愿和接受程度，群眾基礎(chǔ)尚顯薄弱。其次，獎懲結(jié)合的激勵機(jī)制。1997年，臺北市開始“垃圾不落地”政策，政府沒有強(qiáng)制要求市民進(jìn)行垃圾分類收集，僅通過大力宣傳和提倡垃圾分類收集，結(jié)果是市民并不愿意費(fèi)時費(fèi)力地將垃圾仔細(xì)分類后投放，垃圾減量緩慢。2000年，強(qiáng)制實(shí)施“垃圾費(fèi)隨袋征收”政策，規(guī)定市民必須將一般垃圾與可回收垃圾分開，一般垃圾只能裝入政府指定購買的垃圾袋后投入垃圾車，投放垃圾時有專人抽樣檢查居民的垃圾袋，如果發(fā)現(xiàn)沒有按照規(guī)定分類，會被罰款1200元到6000元新臺幣。垃圾費(fèi)隨袋征收政策實(shí)施后，城市生活垃圾減量化成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年到2009年，臺北家戶垃圾量降低67%，從2970公噸每日降到1009公噸每日。

在社會管理改革與創(chuàng)新中，實(shí)現(xiàn)政府、社會和公眾的良性互動，協(xié)同促進(jìn)公共問題的有效解決，是當(dāng)前政府治理決策的必然選擇。政府在政策設(shè)計(jì)中有意識地吸收社會和公眾的訴求，重視公眾參與決策，政策出臺前多一點(diǎn)腳踏實(shí)地的調(diào)研，多一些政策宣傳，爭取更大范圍內(nèi)公眾的理解和支持；社會營造良好的輿論氛圍，本著從切實(shí)解決問題角度獻(xiàn)一策支一招；公眾在能力范圍內(nèi)更加積極地參與政府的管理活動，以一個現(xiàn)代公民的身份參與到公共問題的解決上。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士）