橋鎮謀利型上訪調查

■田先紅

當上訪專業戶胡攪蠻纏讓官員們煩不勝煩時，他們就批條子要求下級給上訪者發放一點小恩小惠。這種喪失底線的“救火”式治理，為上訪專業戶的進一步蔓延創造了空間。

當前基層政權需要面對三種不同類型的上訪農民，一是維權型上訪，二是治理型上訪，三是以謀利為目的的上訪農民，包括一些上訪專業戶。前兩類上訪農民并不會對鄉村干部構成太大威脅。而且，在當前高壓下的信訪治理體制中，地方和基層干部大多會重視真正有困難的上訪者，盡力使其難題能夠得到妥善解決。真正讓鄉村干部頭痛的就是謀利型上訪者尤其是那些上訪專業戶。

在橋鎮，鄉村干部把這些試圖通過上訪謀利的人稱為一群“難纏”的人，鄉村干部常常要調動各種權力技術、采用各種手段來應對，在這個過程中，自然也要消耗大量的治理資源。所以，相較于治理維權型上訪農民而言，透過鄉村基層政權對謀利型上訪者的管理更能窺探出基層信訪治理的復雜面貌。

上訪戶分類

與那些因為自身權益受到侵害而反復上訪的“釘子戶”不同，上訪專業戶主要是為了強占他人利益或者向政府爭取不合道義情理的好處。

對于這些上訪專業戶，橋鎮干部倍感頭疼卻又無可奈何。橋鎮信訪辦的李華福說：“現在什么事情都來找信訪辦，沒錢花、沒米吃，也來找信訪辦。80%的上訪的人應該是合理的或者部分合理的，還有20%的人是無理取鬧的。他們這些人是抱著僥幸的心理，能鬧到一點就鬧到一點。”

橋鎮副鎮長董平也說：“（上訪農民）把政府領導鬧煩了，就干脆叫下面的人解決問題，你去，給他們搞一點算數，給點錢、搞點小恩小惠打發他們。上訪的人認為這樣可以撈到甜頭，就把上訪當作一種‘產業’、一種發財致富的手段，沒事也來政府找事，這樣就可以搞到錢。”

據筆者調查，在橋鎮，被鄉鎮干部列為上訪專業戶的人至少有11個。有的上訪是為了強占他人的利益，有的是為了從政府撈取諸如低保、錢物的照顧。

這些上訪專業戶主要呈現出四個特征：第一，從年齡上看，上訪專業戶一般在40-65歲之間。在這一年齡段的人，人生閱歷豐富，精于人情世故，這可能是他們善于上訪、跟政府周旋的重要原因。

第二，從上訪次數來看，上訪專業戶上訪次數多，上訪頻率較高。上訪專業戶都不是淺嘗輒止的一般謀利型上訪者，而是不斷地挖空心思，尋找各種理由和借口去上訪謀利。一旦他們有了一個新的想法或者依據之后，馬上就動身上訪。部分上訪者有過進京上訪經歷，但大部分上訪者都是到地方和基層政府上訪。有些上訪者甚至一個月要上訪好幾次，成為當地政府的“熟人”和地方社會的“名人”。

第三，上訪專業戶懂得法律政策，精于鉆政策法律的空子。通曉法律政策，并善于利用法律政策來為自己上訪服務，就是上訪專業戶的必備技能。甚至有的上訪者在歷經長期的上訪之后儼然成為了一名法律專家。

第四，上訪專業戶善于抓住政府的軟肋，并通曉政府動態，以撈取利益為終極目的。大部分上訪專業戶都不是“一根筋”、“認死理”的人，而是善于尋找和捕捉政府的漏洞，以此來提高上訪效率，增大政府滿足其利益要求的可能性。

除了這些通過親身上訪謀利的上訪專業戶之外，橋鎮還出現了專門幫別人上訪告狀的職業上訪代理人。這些人一般具有一定的文化，能說會寫，且對政策法律較為了解。需要幫忙的當事人預先付給這些職業上訪專業戶一筆錢，作為定金，同時，當事人還負責上訪的食宿交通等費用。當上訪成功、問題解決之后，當事人還需要付給他們全部報酬。橋鎮桐樹村四組的一聶姓村民就是這樣一個人。他現已50多歲，兒女均已成家。平時給別人寫寫狀子、跑跑腿、告告狀，以此作為其重要收入來源。

提起這些上訪專業戶，橋鎮鄉村干部就備感無奈。他們說，在2000年以前，極少出現上訪釘子戶和上訪專業戶，即使偶爾出現了，鄉村干部也有辦法應對。而進入新世紀尤其是稅費改革后，上訪釘子戶、專業戶都開始出現且呈逐漸增多趨勢。這些謀利型的上訪者盡管在倫理、道義上可能站不住腳，但是他們精于鉆法律政策的空隙，精準地掌握“踩線不越線”的原則，所以，基層干部常常對他們無可奈何。

一個人的故事

楊遠華（化名）就是一個令余陵區和橋鎮政府領導干部都非常頭疼的上訪專業戶。現年57歲的他已經因為上訪而揚名當地。

楊遠華家里有6口人，包括他的父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳婦。楊遠華以前曾經和妻子一起做過小生意，積攢了十幾萬塊錢存款。2000年6月，楊遠華患上慢性腎功能衰竭病，因為治病而逐漸退出經商行業。當時，除他自己要治病外，還有兩個小孩上學，開支確實比較大，以前積攢的十幾萬元存款在幾年之后就所剩無幾，家庭經濟日益陷入困境之中。2004年，低保政策開始在當地實施，楊遠華向村里爭取了一個低保指標，標準為每月10元。至今，家里6口人，有4口人吃了低保，還有2個是城鎮低保。

他自己也說：“我沒的事，反正不是去區里，就是到民政局去。”自2006年底到2009年上半年，不到3年時間，楊遠華先后去過區民政局、市民政局、區信訪局、區人大、區政府、軍分區、區政協、區委組織部、市“12345熱線”辦公室、區委宣傳部和市委宣傳部等十多個部門。他找過的各級領導干部已經不少于30人，上至市委常委、區委書記下至村支部書記無所不找。

據楊遠華自己透露，他還曾經有到省里上訪的打算。“我一開始準備到省里去，但是因為要吃，要住，至少要3天時間，還要死攪蠻纏，一天不行兩天，兩天不行三天，要慢慢磨。政策從上到下都是這樣的，救急不救貧。有錢的話，老早就去了（省里）。”如今，楊遠華已因上訪而揚名余陵區和橋鎮。橋鎮政府許多領導干部都認識他，區里一些領導也對他極為熟悉。

在與鄉村干部展開長期周旋與博弈的過程中，楊遠華個人也難免起了變化。當上訪經常碰壁、遭遇不快時，他心里難免積有怨氣。對于那些

態度不好的干部，楊遠華可以對他們發泄心中火氣，從而產生“他越是說話不好聽，我就越是跟他搞”這樣的偏激行為。另外，楊遠華的上訪行為已經異化成為一種謀利的手段。在他上訪的邏輯里，一切都是為了錢。弄低保是要錢，大病救助也是要錢，評道德模范還是要錢……楊遠華自己也承認說：“只要錢，不要面子。”

問題的癥結恰恰在于，甄別維權型上訪和謀利型上訪的難題，始終無法找到求解之道。

如何走出治理困局

諸如楊遠華之類的上訪專業戶，給鄉村基層信訪治理工作帶來巨大挑戰。為了應對這些謀利型上訪者，基層政府必須使盡渾身解數，花費大量資源，并不得不接受一個低效率的治理困局。

橋鎮武裝部長陳克強說：“的確有一部分人，拿這個上訪來謀生，換句話說就是搞錢，像這一部分上訪者，為什么不制訂相關政策來應對他？”應該說，陳克強的話不無道理，也道出了許多干部的心聲。但是，關鍵是如何制訂政策來應對這些謀利型上訪者和上訪專業戶？國家權力如何區別哪些是屬于合理的、維護正當權益或者確實需要救助的上訪者，哪些又是屬于不合情理的謀利型上訪者？如果這一難題不解決，國家權力將無法對上訪專業戶進行制約，所謂的杜絕謀利型上訪現象也只能是紙上談兵。

問題的癥結恰恰在于，甄別維權型上訪和謀利型上訪的難題始終無法找到求解之道。這表現在：首先，上層政府無法解決這一難題。面對分散的農戶，與鄉村社會距離較遠的上層政府既沒有如此之多的時間和精力，也無法掌握足夠的信息來甄別困難戶與謀利型上訪者。

其次，村干部也無法解決這一難題。盡管村干部生活在村莊熟人社會里，但是在村莊困難戶眾多、困難的標準難以確定的情況下，村干部也難以在整個村莊之中取得平衡。且在實際操作過程中，難免會出現照顧自己親屬、朋友的現象而導致不公平。

再次，村莊民主制度，比如村民代表會議為解決這一問題提供了一條相對較好的渠道。相較于政府和村干部而言，村莊民主制度可能顯得更加公平、公正，但是，即使采用民主評議方式，也可能因為大家各執己見而無法統一。即使困難戶和謀利型上訪者能夠通過民主評議方式加以區分，但如果上訪專業戶沒有評上低保或者特困救助指標，他同樣會繼續走上信訪之路。

進一步而言，造成鄉村基層政權無法區分維權型上訪和謀利型上訪的深層原因如下：其一，無法對合理上訪和不合理上訪進行區分。上訪者有問題向政府反映、有難題要求政府解決，政府理應給予解決，否則就是“對人民不負責任”、“對群眾沒有感情”。所以，當上訪者提出各種各樣要求時，即使這些要求具有不合理成分，基層政府如果不給予滿足，也同樣可能陷入倫理道義困境。

其二，鄉村社會的復雜性、多樣性等特征無法與國家正式制度文本對接，導致無法進行區分。非程式化是中國鄉村社會的基本特性。低保制度要求照顧村莊中的真正困難群體，而問題也恰恰在于，在鄉村社會中，農民經濟收入狀況無法用一套統一的標準來衡量，真正的困難群體難以通過明確的制度規則確定，使得低保制度的操作具有較大的自由裁量空間。這樣，那些試圖通過上訪謀利的人就可以利用這一點去鉆空子。

其三，在新時期，國家對農民上訪權利的高度強調，大大降低了上訪的成本和代價。這既有利于保護農民上訪的權利，約束地方和基層干部打壓上訪者的行為，但也為那些希圖通過上訪謀利的人提供了更大的空間。

由于上訪的風險和成本較低，上訪者的付出可以獲得更大的收益，自然有動力去上訪謀利。面對越來越多的謀利型上訪者，政府官員使出渾身解數，在“起火”與“救火”之間來回奔走。當上訪專業戶讓官員們煩不勝煩時，他們就給上訪者發放一些錢財、給一點小恩小惠，以達到息事寧人、罷訴息訪的目的，這已經成為政府官員應對上訪時的普遍選擇。這種喪失原則地妥協的“救火”式治理，導致既有規則的被破壞，為上訪專業戶的進一步蔓延創造了空間。當其他農民看到通過上訪能夠謀利時，也會起而效仿這些人的上訪行為，從而產生出越來越多的謀利型上訪者。

故此，解決甄別維權型上訪與謀利型上訪的難題，不僅要建立信訪甄別機制，而且還應跳出這一問題之外尋求較優方案，要重新給信訪機構角色和職能進行合理定位。（文中上訪者均為化名）

（作者為南昌航空大學文法學院副教授）