基于金融安全的政府審計模式研究

武漢大學經濟與管理學院 黃國橋 王曉曦

武漢大學經濟與管理學院 黃國橋 王曉曦

一、作用機理：政府審計如何維護國家金融安全

（一）政府審計的綜合性特征，有利于防范系統性風險 國家金融安全是個制度問題，金融不安全因素的產生源于制度非均衡，金融不安全問題的發生是制度非均衡的結果或具體表現。在國家金融監管體系中，政府審計具有獨立性、權威性和綜合性等特點，其中綜合性是政府審計的獨特優勢。席卷全球的金融危機，需要人們進一步思考的是金融創新和金融監管的關系問題。目前我國金融創新的一個重要特征是由分業向混業方向發展，由此導致金融風險日益分散化和復雜化。一方面我國金融創新飛速發展，混業趨勢明顯；另一方面傳統的“一行三會”分業監管體制導致監管業務相互割裂，無法有效應對風險轉移和風險擴散問題，而對于金融市場的其他參與主體如政府、企業、個人等的風險狀況，“一行三會”更是無法進行有效的跟蹤調查。政府審計作為對微觀領域進行深入調查并向宏觀管理部門提出政策建議的第三方，以綜合性的視野揭示金融系統內部風險，并以廣泛的延伸性分析外部環境中各種影響金融安全的風險因素，有利于全面了解并綜合評價金融系統整體的風險、安全和發展。具體見圖1。

圖1 政府審計發揮綜合性作用防范系統性風險框架圖

（二）政府審計的預防性特征，有利于發現潛在性風險 早在2004年，美國審計署（GAO）就發布專門的審計報告，描述了金融服務行業和美國監管市場的變化，評估了金融監管機構的薄弱環節，最后提出美國應該適應環境的變化，改變現有的監管框架，更好地處理大型綜合金融機構監管以及防范系統性風險，在一定意義上體現了美國審計署工作的預見性。后來之所以沒有取得預期效果，主要是由于金融利益集團阻撓等原因沒有及時進行相應改革，這也是美國金融監管機構不能有效預防“次貸危機”爆發的重要原因。從審計發展實踐來看，政府審計注重揭示和反映經濟社會運行中的薄弱環節和管理漏洞，發現影響金融安全的帶有傾向性和苗頭性的問題，能夠敏銳地感知風險，提醒和督促被審計單位及時“制動”。政府審計的發展趨勢將從對單個重大違法違規事件的查處到更多地發現帶有傾向性、普遍性和危及國家宏觀調控政策有效落實的潛在性風險，率先感受問題，及時預防重大問題產生或深層次矛盾累積，進一步體現前瞻性。

（三）政府審計的揭示性特征，有利于暴露重大風險 政府審計的本質是用權力監督制約權力，是加強反腐倡廉的有力工具（劉家義，2011）。政府審計的獨立性，使得與被審計單位和對象之間沒有利益沖突和利害關系，能夠客觀公正而又敏銳地揭示問題。近年來，我國政府審計一直以發現大要案線索作為主要目標，以此揭示重大金融風險。一是通過向紀檢監察和司法機關移送違法犯罪案件線索，堅決揭露和查處嚴重違法違紀違規問題，切實維護正常的財經秩序，促進廉政建設，發揮威懾作用。二是通過審計信息及時向黨委、人大、政府和有關部門報告，對癥下藥，及時鏟除危害經濟社會健康發展的“毒瘤”，促進經濟社會的健康、穩定和可持續發展。三是向社會及時公告審計結果，將問題暴露在全社會公眾的視野之下，接受社會監督和輿論監督。具體見表1。

表1 2009至2011年金融審計結果公告揭示問題及移送線索匯總表

（四）政府審計的抵御性特征，有利于根除風險隱患 以美國審計署（GAO）為例，2008年10月3日，在金融危機最緊要的關頭，美國國會批準了《經濟穩定緊急法案》中的“問題資產救助計劃”，即財政部提出的“七千億美元救助計劃”，以增強美國銀行系統的穩定和金融機構的償付能力。在批準這項法案時，國會還要求GAO至少每60天要匯報救助計劃的執行情況及結果。GAO在2008年12月2日就救助計劃的執行情況提出第一份審計報告，并提出九條建議，之后美國財政部采取了許多重要措施，落實GAO的九條建議。在應對這次金融危機中，GAO充分發揮了建設性作用。近年來，我國政府審計進一步加強對審計查處問題整改監督的力度，切實提高審計整改工作的執行力和時效性，將審計整改工作常態化，從體制、機制、制度和政策層面提出加強和改進的建議，從源頭上防止問題的再度發生和風險的逐步積累。

二、風險識別：金融安全層面對我國金融風險的再認識

（一）金融制度風險 新制度經濟學認為，經濟社會發展的持久動力來自制度。我國確立了建立現代金融企業制度的目標，在國家控制的前提下，經過股份制改造的國有金融機構經營質量普遍提高，但是原有的制度性問題并未根本消除，政府意愿影響和內部人控制的情形并存，總體低效率和局部風險并存，政府對金融機構的控制以及金融機構對政府的依賴都是長期的。政府作為金融資本的實際控制者，扮演著既是運動員又是裁判員還是場外監督員的三重角色。由于先天的制度缺陷，雖然實行了股份制改革和戰略投資者引入，但是我國金融機構并沒有完全成為真正意義上的現代化企業，所有者缺位、內部人控制、負盈不負虧等情況仍然存在。長期以來我國一直實行隱性的財政擔保制度，存款保險制度的缺失使得國家金融安全缺少緩沖和保障機制。而且，近年來地方政府投融資平臺的數量快速發展，負債規模也在急劇膨脹，資金主要來源于銀行借款，一旦地方政府不能履行償債義務，財政風險又將傳導到銀行，成為我國金融安全乃至經濟健康發展的極大隱患（張軍，2011），最終以償債危機為導火線的財政危機和金融危機有可能擴散為全面的經濟危機。

（二）金融系統風險 在社會各行業中，金融業是資產負債率最高的部門，以極少的資本金支撐著比一般行業規模大得多的資產運營，其高杠桿率的財務特征，決定了內生的脆弱性。而且，在現代信用貨幣制度下，金融系統承擔著創造貨幣供給、維持資金清算等社會職能，是國民經濟體系的血液循環系統。金融系統提供的金融產品具有準公共品的性質，需要國家實施必要的監控和維護。從長期來看，影響我國金融安全穩定運行的主要問題是結構性問題，結構不合理造成我國金融體系的整體競爭力還不高（劉志紅，2008）。由于金融機構之間有著復雜的債權債務關系和資金往來關系，金融風險具有很強的傳染性與外部性，單個金融機構的經營失敗直接關系到整個金融系統的安全。

（三）資產質量風險 我國金融體系以間接融資為主，間接融資又以銀行為代表，集中了全社會絕大部分金融資源。而銀行又以國有制為主，所以銀行風險及損失最終主要由國家承擔。由于銀行具有信用貨幣發行和信用創造的功能，使得本來屬于當期的金融風險，可能通過借新還舊、債務重組、通貨膨脹等形式轉化為未來的風險，也可能因政府干預，使一些本已顯現的金融風險，被人為地行政壓抑，成為隱性金融風險。國有商業銀行仍然存在人為調整貸款分級、掩蓋不良貸款的現象，導致現有不良貸款率不能完全真實地反映資產質量。而且，商業銀行防范信貸資產質量風險的機制并不健全，“重貸輕管”的傾向比較突出，動態跟蹤檢查貸款質量不到位，在貸款“三查”的執行情況中，貸后檢查情況較差。當前，資產質量風險是金融體系脆弱的主要風險，是我國金融安全的重大隱患。

（四）金融創新風險 在金融機構的金融創新過程中，各種信用形式得以充分運用，金融市場價格呈現高度易變性，金融業面臨的潛在風險不斷加大。經濟全球化時代的國際金融呈現出全球化、自由化、電子化的三大發展趨勢，金融風險的傳遞效應、放大效應和聚集效應，導致投機資本非法流動，虛擬經濟無限膨脹，使得維護國家金融安全任務更為艱巨。當前，在國際資本自由流動的大趨勢下，我國采取了一些放松資本管制的措施，在人民幣強烈的升值預期下，國際資本瘋狂涌入，導致我國金融體系的流動性過剩問題日益突出，直接影響我國貨幣政策的獨立性，對我國金融安全造成嚴重的不利影響。近年來，隨著經濟的快速發展和監管機制的相對滯后，我國以地下錢莊為主的地下金融日益猖獗，助長了洗錢行為和跨境犯罪，擾亂了正常的金融秩序，對國家金融安全的沖擊也越來越大。我國金融業現在流行的一些理財產品、票據融資等產品，一些企業參與的國外金融衍生品交易等，也蘊含著極大的產品風險。

（五）金融監管風險 任何管制都是有成本的，金融監管也不例外。一方面可以降低整個金融體系的風險，使整個社會從中獲益；另一方面，如果監管不當或者過度，則會造成監管成本超過由監管而獲得的收益，給金融業甚至整個社會帶來危害。我國金融市場監管滯后于金融市場本身的發展，金融監管效率不高。當前的金融監管風險，集中表現為監管體系和法律法規不健全，沒有將保護投資者利益以及保障金融體系安全劃入金融風險監管的目標，缺乏預防性監管措施，監管手段和技術落后，缺少靈敏、準確的風險預警系統，對金融機構的檢查、評級以及風險管理等方面，尚未形成公認的量化標準，監管行為的隨意性較大。而且，現行的分業監管體制容易形成監管重疊和監管真空，也在一定程度上限制了銀行、證券、保險等金融機構之間的業務滲透并引起對金融機構規模經濟的限制而造成的間接損失。

三、原因分析：我國金融審計維護金融安全功能弱化

（一）從審計層次看，服務功能與建設性作用發揮不夠 隨著我國政治體制改革進程的加快，政府在市場經濟中的角色發生了重大轉變，逐步由決策神秘政府走向公開透明政府，由權力政府走向權責并存的責任政府。在管理經濟的方式上，從直接管理轉向間接管理，管理的重點也由原來過多的對微觀經濟活動的管理轉變為注重宏觀經濟的管理。政府職能的轉變，客觀上要求審計監督必須將更多的精力放到為政府加強宏觀管理決策服務上來。近年來，政府審計在發現大要案線索方面成果顯著，揭示重大違法違紀違規問題正是審計監督職能的突出體現，但是，相對而言，政府審計在為宏觀政策服務和建設性作用的體現上明顯不足，就金融查金融、就審計看審計的現象還很普遍，在防范金融制度性和系統性風險方面做得不夠。

（二）從審計方式看，專項審計調查與效益審計不夠 政府審計對金融機構主要采取的是審計的方法，該方法有利于審計機關集中精力了解一個金融機構的全面資產負債損益情況，對促進該金融機構合法經營、加強管理和提高效益發揮了重要作用。但是，這種單一的審計方式使得審計機關一年只能審計為數不多的幾個金融機構，幾乎不可能實現對金融機構的全面和及時的監督。同時由于審計項目的程序限制，也使得審計機關不能及時地根據實際發生的情況對金融機構進行某一方面的調查了解。特別是針對金融創新工具、衍生產品等進行的專項審計調查偏少，針對金融機構整體經營狀況和宏觀調控政策效果開展的效益審計更顯不夠，導致審計監督的針對性和時效性不足。

（三）從審計范圍看，金融企業覆蓋面與創新業務審計不夠 美國審計署（GAO）的審計內容并不限于財務收支，而是包括所有涉及國家經濟安全、金融安全的內容。其審計對象包括美國財政部、商務部、國防部、國土安全部、金融監管機關等，都是與國家安全戰略密切相關又十分敏感的部門。目前，我國已經基本形成包括貨幣市場、資本市場、期貨市場、外匯市場等較完善的金融市場體系。截至2011年末，我國金融機構存貸款規模、外匯儲備、股票市場總市值已分別達到82.67萬億元、58.19萬億元、3.18萬億美元和21.48萬億元。但是，由于審計力量有限，目前政府審計主要立足于以國有商業銀行為代表的金融企業。由于金融企業點多面廣、規模龐大，每年的金融企業審計覆蓋面不大，僅重點關注單一地區、單一金融行業的一般性經營管理和財務收支的合法合規性，未按金融功能、金融產品進行跨市場、跨行業、跨領域的大金融審計，難以有效評價金融行業的系統性風險和安全問題。具體見圖2。

圖2

（四）從審計對象看，對金融監管部門的再監督不夠 每年的“一行三會”審計，主要是審計其預算執行和財務收支情況，而對其利用政府賦予的監管權限，貨幣政策的執行和金融監管的效果關注得不夠。由于審計不足，對于與地方政府和金融機構有著千絲萬縷聯系的監管機構而言，為了自身利益，可能會與金融機構合作，幫助被檢查機構隱瞞違規行為，掩蓋監管工作中的失職，直接削弱了金融監管的作用，加大了金融風險。而且，政府審計與監管部門聯系不夠，國家審計部門的審計結果通常并不向金融監管部門通報，監管部門也不會主動地與審計機關聯系溝通，利用審計機關的審計結果，造成金融監管與政府審計的脫節，缺乏溝通，沒有形成合力。

四、路徑選擇：政府審計維護金融安全的對策建議

（一）提升審計層次，注重揭示制度性與系統性風險 我國政府審計應該站在經濟社會發展戰略全局的高度，充分發揮政府審計的建設性作用，積極服務宏觀經濟決策，自覺服務于金融體系的改革和創新，促進金融業健全機能和完善制度。因此，應將安全性作為一級審計目標來對待（石愛中，2008）。隨著我國金融業的發展，金融監管政策和監管工作越來越完善，審計目標應當進一步轉向評估宏觀政策的貫徹落實情況，深入研究金融業的系統性風險，分析評估其對國家經濟安全和金融安全的深遠影響。為此，政府審計要將審計關口前移，從事后查處轉變為事中跟蹤或事前防范。例如，2008年四川汶川大地震發生后，審計署對救災資金的籌集使用和管理，在第一時間介入，做到事中審計，及時發現問題，起到很好效果。同樣，對金融企業股改過程中的戰略投資者引進、不良資產處置等都要及時關注，不要等到風險已經形成、損失已經發生再進行事后處理。對于地方政府性債務問題，2011年審計署組織開展全面審計，對部分金融機構和地方政府提出了財政金融風險警示，并提出妥善化解存量、嚴格控制增量的相關建議，收到了很好的效果。

（二）完善審計方式，增加專項審計調查與效益審計的比重與審計相比，專項審計調查可以根據審計機關自身的工作計劃和實際情況靈活地制定對金融某一行業或某一業務進行專門的調查，從而強化監督的針對性和時效性，進而從宏觀上提出加強金融監管和完善宏觀政策的建議。因此，在未來一段時間內，專項審計調查作為一種審計手段將成為政府審計越來越重要的方式。而且，隨著金融體制改革進程加快，我國的金融管制將逐漸放松，金融管制的總原則從以前的“允許金融機構干什么，不在允許之列的不能做”，轉變為“不允許金融機構做什么，不在不允許之列的都能做”，越來越多的金融企業股改上市后，真實合法審計更多地交給會計師事務所完成，政府審計的關注方向也應更多地轉向金融機構的效益狀況，特別是對金融機構涉及公共利益的業務進行審核，從而發揮金融監管部門不可替代的特殊作用。

（三）拓展審計范圍，關注資產質量與創新業務隱含的風險 資產質量是金融企業生存發展的基石，也是防范金融危機的根本所在。當前，我國政府審計要堅持以真實性為基礎，關注金融資產質量和風險，核查資產負債損益的真實性，通過科學的量化指標來評價資產質量，揭示審計對象存在的經營風險。而且，隨著金融業混業經營的不斷發展，政府審計應該逐漸將證券、保險、信托等業務納入常規審計范圍。要堅持對金融業全部產品或全部業務的審核，不僅對傳統業務、更要對金融創新業務，不僅對銀行存貸款產品、更要對投資銀行產品、債券產品、保險產品以及金融衍生品，都要實現嚴格的審核；不僅審核表內資產，更要審核表外資產。對金融創新業務的審計，防范金融風險依然是政府審計監督的基本目標，最終目標是要通過審計尋求維護金融安全和促進金融創新的平衡點。

（四）強化監管審計，加強對金融監管部門的再監督 當前，利用政府審計的超然地位，跳出傳統的預算執行和財務收支審計束縛，對現行金融監管體制的有效性、監管手段的靈活性、監管機構的合理性等進行分析和評價，目的在于關注金融監管的效果，評價金融監管與金融體系運行的關系，以促進監管資源的優化配置和監管方式的創新發展，降低監管成本，提高監管效率。從金融監管審計入手，有利于圍繞金融搞審計，跳出審計談金融，發現金融監管在體制、方式和手段等方面的不足和漏洞，促進金融監管體系的完善和發展。同時，加強政府審計與監管部門的信息溝通和成果共享，形成監管合力，最大限度地發揮政府審計的效果。

［1］黎仁華：《政府審計維護國家金融安全的實現機制》，《管理世界》2010年第2期。