地方政府融資平臺存在的問題及對策——基于某新區(qū)城投公司的財務(wù)狀況分析

江蘇大學(xué) 譚中明 邢成娟

江蘇大學(xué) 譚中明 邢成娟

一、地方政府融資平臺財務(wù)狀況分析

（一）地方政府融資平臺資產(chǎn)負債狀況分析 具體如下：

（1）從地方政府融資平臺資產(chǎn)狀況看，資產(chǎn)規(guī)模迅速增長。以某新區(qū)城市建設(shè)投資公司為例（如圖1），可以看出，該新區(qū)城投資產(chǎn)規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的格局，從資產(chǎn)變動情況來看，流動資產(chǎn)增長（大多為貨幣資金）最多，說明銀行存款大幅度提高，無形資產(chǎn)也在穩(wěn)步增長，說明該新區(qū)城投獲得的土地資產(chǎn)在穩(wěn)步增長。

（2）從地方政府融資平臺負債及所有者權(quán)益狀況看，負債規(guī)模急劇膨脹，并且長期負債增長較快。以某新區(qū)城市建設(shè)投資公司為例（如圖2），可以看出，該新區(qū)城投負債總額和所有者權(quán)益增長較快，負債總額略高于所有者權(quán)益總額，說明該新區(qū)城投資產(chǎn)負債情況尚處于正常水平。長期負債2009年增長較快，與2008年相比，增長率達到了89.45%，說明該新區(qū)城投公司為緩解短期還本付息的壓力而增加了長期負債，延長了還債周期，在一定程度上減輕了短期資金周轉(zhuǎn)壓力。

（3）地方政府融資平臺的資產(chǎn)特點分析。通過分析該新區(qū)城投公司的近三年的資產(chǎn)負債表，可以看出有如下特點：一是在建工程占固定資產(chǎn)較大比例。以2009年為例，該公司年末固定資產(chǎn)合計43920萬元，其中在建工程34249萬元，在建工程占固定資產(chǎn)總額的比重達到77.98%。二是無形資產(chǎn)（政府劃撥土地）增長較快。從2007年到2008年度，該城投公司的無形資產(chǎn)（政府劃撥土地）增長率為30.97%，與2008年相比，2009年無形資產(chǎn)增長率達到104.22%，呈現(xiàn)大幅增長趨勢。

（4）地方政府融資平臺的負債特點分析。一是債務(wù)規(guī)模大，增長速度快。在新區(qū)財政投入無法滿足城建資金需求的情況下，銀行貸款成為該新區(qū)城投公司的主要融資渠道。2007年，該新區(qū)城投公司的貸款余額為12.15億元，2008年底為16.07億元，2009年底則達到28.65億元，債務(wù)規(guī)模穩(wěn)步增長，增長速度呈加快趨勢。二是債務(wù)剛性強，償債壓力大。該新區(qū)城投的負債絕大部分為銀行貸款，從貸款期限結(jié)構(gòu)上看，短期借款所占比例較大。雖然2009年長期貸款有所增加，但流動負債依然占全部負債的47%以上，償還短期借款本息的壓力有增無減。

（二）地方政府融資平臺的盈利狀況分析 具體如下：

（1）從地方政府融資平臺利潤總額狀況看，地方政府融資平臺的利潤來源主要依靠財政補貼收入。以某新區(qū)城投公司為例（如圖3），可以看出，該新區(qū)城投財政補貼收入持續(xù)增長，且增幅較大，每年的財政補貼收入均大于利潤總額，說明財政補貼收入對利潤總額的影響很大，沒有財政補貼收入，每年都將出現(xiàn)虧損，這充分說明了該新區(qū)發(fā)展盈利主要依靠財政補貼的現(xiàn)實。

（2）從地方政府融資平臺的成本費用狀況來看，利息費用占成本費用總額的較大比重。以某新區(qū)城投公司為例（如圖4），該新區(qū)城投主要成本費用是財務(wù)費用，其中財務(wù)費用中絕大部分是利息費用。這說明該新區(qū)融資模式主要是銀行貸款，導(dǎo)致利息費用快速增長。

（3）從地方政府融資平臺的利潤狀況來看，盈利能力較低，主要依靠財政補貼。以某新區(qū)城投公司為例（如圖5），該新區(qū)城投凈資產(chǎn)收益率和資產(chǎn)凈利率普遍較低，甚至呈現(xiàn)下降趨勢，說明該新區(qū)城投公司盈利能力較低。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）融資平臺盈利能力較弱 平臺公司大部分項目社會效益重于經(jīng)濟效益，資產(chǎn)利潤率低，項目自身現(xiàn)金流不足甚至無現(xiàn)金流。如某市新區(qū)城投公司2009年資產(chǎn)收益率僅為0.93%，財政補貼收入從2007年的3500萬元增加到2009年的17182.65萬元，若無財政補貼收入，每年都將出現(xiàn)虧損。央行的調(diào)研報告顯示，截至2009年5月底，全國各地政府投融資平臺總資產(chǎn)約9萬億元，平均資產(chǎn)利潤率不到1.3%，主營業(yè)務(wù)收入占資產(chǎn)的比重約7.9%，政府補貼收入占利潤總額比重為48.7%。從償債資金來源來看，依靠“平臺公司”自身贏利和投資項目收益償還的比例僅為10.8%和15.6%，其余73.6%均靠財政預(yù)算、政府回購、償債基金等方式償還。這種情況在幾乎沒有盈利的縣級和縣以下政府更為嚴(yán)重。而目前縣級政府投融資平臺占整個“平臺公司”總數(shù)的60%。

（二）還款來源不穩(wěn)定 土地出讓金收入是地方政府融資平臺的主要還款來源。如某市城投公司2009年比2008年無形資產(chǎn)（政府劃撥土地）增長率達到104.22%。據(jù)統(tǒng)計，2009年地方政府本級收入總額為32581億元，其中土地出讓金收入占比接近43.7%。而房地產(chǎn)調(diào)控政策的實施必然影響地方政府的賣地收入。

（三）資金來源渠道單一，資本金不足，債務(wù)負擔(dān)重 以某市新區(qū)城投公司為例，2009年銀行貸款占全年總?cè)谫Y額的87%，貸款的融資成本從2007年的5151.95萬元到2008年的10359.78萬元再到2009年的17793.13萬元，增速驚人（如圖6）。同時，地方融資平臺資本金普遍不足，據(jù)《金融時報》2009年對黑龍江全省36各總投資額在10億元以上的大型項目調(diào)查結(jié)果顯示，資本金比率僅為34.6%。另一方面，融資平臺債務(wù)負擔(dān)重。據(jù)估算，2009年地方投融資平臺6萬億元的負債中，地方債務(wù)總余額達4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。

（四）信貸投放進退兩難 地方政府融資平臺資金大多投放到大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，若信貸緊縮就有可能形成“半拉子工程”，銀行將會面臨大量的不良貸款，客觀上倒逼銀行信貸投放，若繼續(xù)給平臺公司貸款，銀行信貸投放的調(diào)控空間將極大降低。以某市新區(qū)城投公司為例，2009年比2008年長期負債增長率達到89.45%，在建工程（政府城建項目）占固定資產(chǎn)總額的比重達到77.98%，可見，如果銀行不繼續(xù)提供資金支持，大量的在建工程會出現(xiàn)資金鏈斷裂，形成“半拉子工程”，如果繼續(xù)提供資金支持，將會對其他民間資本形成“擠出效應(yīng)”，降低貨幣調(diào)控空間。

（五）抵押擔(dān)保不規(guī)范 融資平臺貸款的擔(dān)保模式主要有兩種：一是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。這與《擔(dān)保法》明文規(guī)定的“國家機關(guān)不得為保證人”條款相違背。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是主要方式，而不少土地抵押是“白證抵押”。據(jù)專家分析，在2009年融資平臺貸款余額中，僅有一半是有足額土地抵押的，其余均為無抵押擔(dān)?；蛸|(zhì)押項目。

（六）道德風(fēng)險嚴(yán)重 一些地方政府認(rèn)為通過融資平臺使用銀行資金只要能付息就行，無需考慮還本；銀行的資金就是國家的資金，地方政府是拿國家的錢辦國家的事，還不起貸款會由中央財政和銀行買單；可以將貸款推給下屆政府償還。以上三種觀念隱藏著極大的道德風(fēng)險，為系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險播下了種子。

三、地方政府融資平臺問題解決對策

（一）建立健全平臺投融資體制 一是創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模。允許符合條件的融資平臺運用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、發(fā)行股票等多種融資渠道，形成包括間接融資和直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)，改變平臺過分依賴銀行貸款的單一融資結(jié)構(gòu)。二是推進項目融資創(chuàng)新。大力開展BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種融資方式，吸引各種社會資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營。這樣可以分散融資平臺風(fēng)險，提高融資的透明度，界定地方政府的最優(yōu)經(jīng)濟邊界，促進項目投融資行為的規(guī)范化。

（二）建立健全融資平臺債務(wù)管理和償債機制 一是把融資平臺債務(wù)的償還納入財政預(yù)算進行安排，按期足額償還。二是建立與平臺公司債務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的償債風(fēng)險準(zhǔn)備金，除了將融資平臺的投資收益納入其中，還需按一定比例將同級財政的經(jīng)常性收入劃入基金，加強對風(fēng)險準(zhǔn)備金的監(jiān)督和管理。三是細分各個融資平臺的性質(zhì)，實行差別管理政策。如公益性項目可以由財政進行擔(dān)保，其他項目則宜遵循市場法則，對融資平臺的借貸、用資、償債等環(huán)節(jié)實行市場化運作和管理，從而最大限度地減輕財政兜底的壓力和降低潛在的財政風(fēng)險。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府職能 平臺公司融資是地方政府為彌補市場調(diào)節(jié)機制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的經(jīng)濟活動，具有政策性和非營利性的內(nèi)在屬性以及期限長、風(fēng)險大、收益低的經(jīng)濟屬性。因此要進一步完善地方政府投融資職能定位，防止政府職能不合理擴張。隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革的推進，政府直接投資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少甚至退出，在財政資源有限的條件下，政府應(yīng)將財力物力投放到關(guān)鍵性領(lǐng)域。為此要進行兩方面戰(zhàn)略調(diào)整：一是要堅持有所為，有所不為，全面收縮投資領(lǐng)域；二是要盤活政府性資產(chǎn)存量，做到有進有退，即從“越位”領(lǐng)域退出，填補“缺位”領(lǐng)域，真正實現(xiàn)從全能型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（四）完善行政管理體制機制 首先，改革政績體制，主要是官員的考核和升遷體制。改革官員的考核和升遷體制的途徑有兩個：一是地方官員由地方居民直接選舉產(chǎn)生而非由上級任命，他對地方居民負責(zé)，行政績效也由地方居民進行考核。二是實現(xiàn)地方融資決策的民主化和法治化，政府融資支持項目的重大決策都應(yīng)經(jīng)過民主決策程序，而不是由政府主管部門審批的制度。其次，建立地方政府融資責(zé)任制度，明確風(fēng)險責(zé)任主體，做到一級平臺公司的融資規(guī)模與一級地方財力相匹配，舉債期限與政府行政首長任期相一致，并將控制融資平臺的債務(wù)規(guī)模和化解舊債工作列入地方官員的政績考核內(nèi)容。

（五）商業(yè)銀行應(yīng)建立更為審慎的融資平臺風(fēng)險管理機制 一是規(guī)范貸款擔(dān)保方式。要求借款人提供合格足額的抵押物，所有抵押資產(chǎn)的價值應(yīng)在資產(chǎn)評估公司評估的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)赝愘Y產(chǎn)市場價值進行綜合評估，落實合法有效的土地房產(chǎn)抵押或接受有代償能力的第三方擔(dān)保，杜絕地方政府純行政性或政治性擔(dān)保行為。二是督促政府及其融資平臺建立切實可行的償債機制，明確償債資金的來源、用途及具體還貸安排。三是建立足夠的風(fēng)險撥備基金，以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的呆壞賬。四是嚴(yán)格界定政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，對于融資平臺支持的純政策性項目融資業(yè)務(wù)，應(yīng)審慎經(jīng)營。

（六）商業(yè)銀行應(yīng)加強對融資平臺信貸資金管理 對于增量貸款而言，要做到：一是要求平臺公司必須提交規(guī)范的、符合銀行信貸評估要求的財務(wù)報表，嚴(yán)格新增融資平臺貸款準(zhǔn)入。二是根據(jù)不同融資平臺情況實行差別授信策略。對那些有經(jīng)營收入和足夠現(xiàn)金流的融資平臺可以繼續(xù)提供貸款；對于自身無經(jīng)營收入，完全依賴財政資金還款的平臺公司應(yīng)停止辦理新增貸款。三是采取銀團貸款、聯(lián)合貸款等方式，降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險，同時加強銀行之間的溝通與協(xié)作，降低信息不對稱及由此引發(fā)的信貸風(fēng)險。四是杜絕打捆貸款和“形象工程”貸款。對于存量貸款而言，要按照銀監(jiān)會“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的基本要求，實行名單制管理，重新評審其合規(guī)性，嚴(yán)格排查風(fēng)險；要與證券市場對接起來，通過資產(chǎn)證券化將表內(nèi)的部分風(fēng)險資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外，提高銀行核心資本充足率。再次，加強融資平臺所支持的項目監(jiān)管，監(jiān)控信貸資金流向。加強信貸資金的貸后管理，跟蹤調(diào)查貸款投向，及時了解信貸資金的真實用途，對于違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，投向過剩行業(yè)或者使用不當(dāng)?shù)馁J款應(yīng)采取有效措施盡快收回，將風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。

［1］馬海濤：《完善制度建設(shè)，加強政府投融資平臺管理》，《經(jīng)濟與管理研究》2010年第1期。

［2］邸晶鑫：《化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策選擇》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

［3］李揚、王國剛：《中國金融發(fā)展報告》，社會科學(xué)文獻出版社2010年版。

［4］梅建明、鐘啟高：《關(guān)于當(dāng)前地方政府建設(shè)融資的幾個問題》，《財政研究》2010年第2期。