我國行政協議的發展現狀及評析

任芙英，胡琴仙

（1. 運城學院 政法系，山西 運城 044000；2. 蘭溪市人民法院，浙江 金華 321115）

我國行政協議的發展現狀及評析

任芙英1，胡琴仙2

（1. 運城學院 政法系，山西 運城 044000；2. 蘭溪市人民法院，浙江 金華 321115）

2010年，國家發改委發布的《促進中部崛起規劃實施意見》為以山西為代表的中部經濟區的建立和發展提供了政策支持。在此之前，我國已經形成了以長江三角洲、珠江三角洲為代表的經濟區域。各經濟區域往往以行政協議的方式來實現政府間的平等合作。行政協議為我國區域經濟的發展制定了規則，提供了依據，對于打破行政區劃、整合區域資源、發展區域經濟有著不可磨滅的作用。但是，行政協議還存在法律依據缺失、程序狹隘、法律效力模糊化、責任條款缺失和執行軟弱等缺陷。

行政協議；發展現狀；評析

2010年8月，國家發改委發布了《促進中部崛起規劃實施意見》，其中深化中部地區省際間合作成為重要內容，為中部經濟區的建立和發展提供了政策支持。隨著經濟的發展和市場化改革的深化，區域經濟合作成為中國經濟發展的重要動力，形成了長江三角洲、珠江三角洲等重要的經濟區域。從我國目前各經濟區域的合作模式來看，各經濟區域的形成都是突破了行政區劃的限制，以各地政府簽署的相關行政協議為標志。

一、我國行政協議的發展現狀

（一）長江三角洲政府間行政協議

“長三角”的行政協議包括兩個層次，即長三角 16市人民政府之間的行政協議和江浙滬兩省一市及 16市有關職能部門之間的行政協議。

據不完全統計，2003年到2004年，浙江、江蘇和上海兩省一市共簽訂各種合作協議近20項，大大推進了一體化的進程。如2003年4月10日，兩省一市的工商局長在杭州簽訂《加強“長三角”區域市場管理合作的協議》；2003年4月19日，兩省一市的人事部門以及江蘇、浙江所屬的19個城市人事部門行政首長在上海發布了《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》；2003年7月初，在南京舉行的“長江三角洲旅游城市15＋1高峰論壇”上，16個城市的市長共同簽署了《長江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江蘇和浙江三地的科技部門領導在杭州簽署了《滬蘇浙共同推進長三角區域創新體系建設協議書》，這是全國首個省級政府間區域創新體系協議。2004年3月11日，江浙滬三省市工商局局長在上海聯合簽署了《長三角地區消費者權益保護合作協議》，三地實現了消費者權益異地保護救濟、流通領域商品質量抽查互認以及12 315維權網絡互連互享等[1]。而近幾年，長三角合作進入了一個更加深入的階段，行政協議涉及面也將更加廣泛而深入。2007年12月，在常州舉行的長三角城市經濟協調會第八次會議上，長三角16座城市的市長，用不同的話語表達著共同的愿景。2010年國務院批準實施的《長江三角洲地區區域規劃》更是體現了區域發展的指導思想。

（二）珠江三角洲政府間行政協議

“泛珠三角”區域合作則采取“9 + 2”模式，在《泛珠三角區域合作框架協議》下，泛珠三角合作各方成功搭建了論壇和洽談會兩個平臺，進一步探索了區域合作“虛”、“實”結合的新路子，搭建了一個同臺唱戲、互利共贏的平臺。“9+2”各方找到了合作的空間和共創未來的途徑。據統計，從區域合作提出至今，合作各方總計項目簽約數達12 172個，總金額達12 534億元[2]。

（三）環渤海地區政府間行政協議

環渤海地區通過政府聯席會議，自2004年以來先后達成了《廊坊共識》《北京倡議》《合作框架》《中國北方環渤海城市旅游區域合作框架協議》《環渤海信息產業合作框架協議》等等。

（四）東北地區政府間行政協議

東北地區也在 2004年首屆舉辦了東北四城市市長峰會，建立了具有權威性、指導性、協調性的聯席會議和定期磋商機制，還形成了綱領性文件——《東北四城市協同合作全面推進東北老工業基地振興的意見》。同年，為共同開發“北藥”產業，遼寧、吉林、黑龍江三省科技部門與有關部門在長春共同簽署了《東北三省實施北藥開發戰略合作協議》，至今，東北四市市長峰會已經連續舉辦了三屆。第二屆簽署了《四城市共同加快物流業發展的戰略合作協議書》。第三屆簽署了《東北區域旅游合作協議》和《東北四城市（4+3）市長峰會會議規程》。

總之，在我國區域合作發展機制下，行政協議蓬勃發展，運用于各個區域，碩果累累。縱觀這些不勝枚舉的政府合作協議，筆者嘗試對我國現有的行政協議的特點歸納如下：

1. 行政協議的程序平臺主要是聯席會議制度

即區域個成員通過定期會議制度的方式，來完成要約、承諾與價值考量的過程，并達成一致意思表示，從而締結行政協議。我國目前區域合作機制的運行方式主要是聯席會議機制，如長三角第一個行政協議——《上海經濟區發展戰略綱要》的誕生，就是由國務院上海經濟區（國務院的派出機構）的極力倡議和推進，省市長聯席會議才得以通過的。

2. 行政協議名稱多樣化

有協議、協定、綱要、備忘錄、倡議書、議定書、意向書、宣言和共識等近十種稱謂。在這些名稱中，最經常出現的是“協議”與“宣言”。

3. 行政協議締約主體多元化

行政協議締約主體既有省、自治區、直轄市、特別行政區等一般省級單位，也有市縣級單位；既有政府之間的協議，也有政府職能部門相互之間締結的協議，如《泛珠三角區域合作框架協議》就是由省級單位的政府簽訂的。而福州、南平、寧德、莆田、三明五市2005年簽署的人才合作協議，則是屬于市級政府之間的協議。這兩者都屬于政府之間的協議，而《泛珠三角區域九省區物價部門交流合作框架協議》則是由九省區的政府職能部門即物價局簽訂的。

4. 行政協議涉及范圍廣泛

區域一體化不僅包括經濟一體化，而且要求社會一體化；區域經濟合作不僅必須強化行政執法層面的協調，而且更須加強行政立法合作。從既有的區域合作協議來看，涉及財政、稅收、海關、金融和外貿領域的區域經濟合作為數不少，區域社會合作協議正日漸增多，廣泛涉及就業服務、信息化、科教文體、環境保護、公共衛生、社會福利等領域。行政執法層面的協作協調是區域合作的題中應有之義，因此各類合作協議普遍建立了行政首長間的磋商和對話機制、聯席會議或協調會制度，規定了執法協作機制、信息溝通機制等。2006年1月，遼寧、黑龍江和吉林三省共同簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》，這是我國首部區域政府立法協調協議，該協議確定了開展行政立法協作的領域、立法模式。

5. 行政協議締約過程以合意為基礎

區域政府合作的出發點是地方政府通過合作來共享整體利益，因此，區域合作要有效地發揮作用，取決于能否達成各方利益的平衡，實現合作雙方或多方的雙贏或共贏。從實踐來看，我國締結行政協議的最重要的程序是首長聯席會議，即區域各成員通過定期會議制度的方式，來完成要約、承諾與政策選擇的過程，并達成一致意思表示，最終締結合作協議。

6. 協議內容的原則性、抽象性

從我國已締結的上百份區域合作協議來看，內容大多比較原則和抽象，很多只是一種意向或認識，各方也很少有具體的或操作性強的實施細則。

二、我國行政協議的評析

行政協議的簽訂使地方政府突破了行政區劃的限制，加強了各地方在經濟發展、文化交流、公共衛生、環境保護等方面的聯系，同時推進了我國國內經濟一體化進程。但是，縱觀我國行政協議發展的現狀，行政協議還存在諸多缺陷。

（一）法律依據的缺失

一般來說，行政協議的締約根據既包括締約的資格依據，又包括協議內容約定的權限依據。目前我國一些單行法對此有所涉及，如2000年修正的《海洋環境保護法》第7條規定可以建立海洋環境保護區域合作組織，該法第 8條規定：“跨區域的海洋環境保護工作，由相關沿海地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決。”可以看出，無論是合作組織章程，還是行政協商或協調，都離不開行政協議的簽訂。但是這些僅是原則性的規定，而且僅僅限于環保及相關領域。從憲法、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、《立法法》來看，對于行政區域如何合作的問題，均沒有明確的規定。

有學者認為，根據我國《憲法》《地方組織法》和《立法法》的規定，地方各級人民政府擁有行政規則制定權、行政規章制定權、地方行政管理權等職權。同時，《憲法》和《民族區域自治法》對于民族自治地方的自治權進行了規定。因此，《憲法》雖然沒有明確規定“行政協議條款”，但是《憲法》與《地方組織法》實際上暗示或間接授予了締結權。只要在憲法和法律規定的管理權限內，地方政府之間就有權締結行政協議[3]。

然而我國憲法確立的國家結構形式是單一制，地方行政區域與中央政府的關系十分緊密。地方的各類機關都被認為是中央設在地方的執行中央的法律和政策、管理某一地區事務的國家機關。各個行政區域并不像聯邦制國家的各成員國或成員聯邦那樣享有受憲法保障的所謂“固有權力”，各個行政區域國家機關的一切權力都來源于中央法律。地方政府間的協議牽涉中央與地方、地方與地方、行政與立法等一系列重大憲法關系，沒有明確的中央法律依據，顯然不能擺脫是否合法的質疑。例如，誰有權代表地方簽訂地方政府之間協議？是地方政府還是地方人大？依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，縣級以上地方人大及其常委會有權審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算及其變更，撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令，討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，也就是說，是地方人大而不是地方行政機關掌握著地方重大事務的決定權。但目前我國已有的地方政府間協議，都是由地方政府機關協商和簽訂的，并無地方人大的參與。

（二）行政協議適用存在的問題

1. 程序的狹隘

目前區域合作中的行政協議主要是通過首長間的聯席會議制度來制定的。聯席會議制度，顧名思義，是一種通過召開定期或者不定期的會議來完成相互協商而達成協議的制度。但這樣的平臺也存在著明顯的缺陷：一是此種聯席會議制度只是各方行政首長定期會晤的機制，協議的通過完全取決于行政首長間是否能達成一致意見，聯席會議本身并無實質的決策權。二是同我國的人大代表大會類似，聯席會議通常是一年一次，會期較短，不能解決所有的問題。

同時，行政協議雖不直接為公眾設立權利和義務，但協議內容的最終落實會直接影響到公眾，所以行政協議的訂立不能缺失了公眾的參與。但我國行政協議的簽訂大多是行政機關之間的“私議”，截止目前為止，只有泛珠三角區域建立了區域合作網，發布一些相關行政協議的內容，而其他合作區域之間訂立的行政協議基本未見發布，只能通過個別報紙或新聞網站得知大致內容。

2. 法律效力的模糊化

行政協議的法律效力是行政協議能否有效履行的前提條件。在美國，州際協定具有雙重法律效力，即對締約主體的約束力和對公民的約束力。對于前者它是合同，對于后者它是法律文件，所以對于兩者具有效力。這是聯邦最高法院通過判例確定的。而在我國區域合作的實踐中，由于缺少法律依據，行政協議的法律效力是模糊不清的，而已締結的行政協議條文中大都也沒有提及法律效力問題。準確地說我國的行政協議只是作為一種地方政府倡導式的非制度性合作協調機制。政府間許多共識的達成是靠領導人作出的承諾來保障的，缺乏法律效力，使得這種共識的達成缺少穩定性，一旦地方領導調動便容易使合作機制架空。這種法律效力的不確定性，會給協議各方造成不安心理，致使協議各方在協議履行過程中拖沓，從而導致協議流于形式，于區域合作發展毫無實質意義。

3. 責任條款的缺失

如果一種行為模式沒有規定法律責任，或者規定得不全面、不到位或失之偏頗，那么殘缺不全的行為模式最終只能流于形式，這種行為模式就難免會被嚴重扭曲或者形同虛設[4]。行政協議在本質上是一種合同或契約，如同私法契約一樣，如果成員方拒不履行協議義務，或者履行義務時違反協議約定，也構成違約，應當承擔違約責任。因此，責任條款是強化行政協議效力的必備條款之一。在美國，州際行政協定對于訂約主體來說，具備合同的性質，各州都必須承認任何一方都不能單方面放棄協定或拒不履行相關義務。而在我國已締結的行政協議中，卻找不到有關違約責任的規定。行政協議的履行完全建立在政府的互信基礎之上，然而信譽和責任具有完全不同的法律意義，政府之間的信任不能代替政府之間的責任，失去了責任約定的協議也就失去了協議本身的意義。

4. 執行的軟弱性

行政協議的執行，是指行政協議各方行使區域行政協議所確定的權利，履行行政協議所確定的義務。在美國的州際行政協定中，具有詳細的爭端解決條款規定，而且對協定的執行機構也進行了規定，包括成員內部機構和協定聯合組建機構，以保證州際協定的有效執行。日本對地方自治公共團體之間的跨區域合作方式——廣域行政也進行了類似的規定。而在我國，行政協議的執行效果并不理想，造成這一結果的原因主要包括兩方面：一方面，行政協議的內容不甚規范，不少協議往往過于抽象而僅具有宣示性質，缺乏具體而細致的條款設計，這就使行政協議的履行往往因為相互間權利義務不明確而難以保證。同時，行政協議中的各方都有利益的安排和義務的承擔，對義務的履行如果沒有一定的強制性，權利和利益的實現就完全沒有了保證，行政協議也就淪為一紙空文而失去了意義。即使相應行政協議的條款再完備，行政協議成員之間的爭議也不可避免，應當通過一定的爭端解決機制來化解于政協議履行中產生的糾紛。然而縱觀我國現有簽訂的行政協議，無從發現對產生爭議時，如何解決爭議的條款規定，疑似合作各方都未預料協議履行過程中的各種阻礙潛在，更無從談及行政協議履行過程中發生糾紛和爭議時，通過何種途徑解決，如何解決。另一方面，從行政協議的執行機構和機制看，行政協議不僅需要完善的內容，更需要有實施具體內容的組織載體。我國行政協議的執行方式并不是由一個獨立的行政實體組織來操作的，協議基本上采取了聯席會議和溝通聯絡這樣的松散管理模式來執行。

近年來，以泛珠三角區域經濟合作、長三角區域經濟合作、兩岸三地的區域經濟合作為代表的區域合作所表現出來的區域經濟一體化的成果，讓我們看到以行政協議的形式推動和實現區域經濟一體化是具有可行性的。但是，我們必須清醒地認識到，在我國現有的行政區域、地區劃分和現有的法律框架下，要真正建構起一個行之有效的區域合作機制，實現區域經濟一體化，絕非易事。應當完善立法，為行政協議確立法律依據；清理地方性規范性文件，為區域經濟一體化掃清障礙；加強行政協議的執行，建立行政協議的管理執行機構；建立爭議解決機制，明確政府間法律責任。希望能夠以此推動我國區域經濟一體化進程，加強政府間合作。

[1] 馬斌.長三角一體化與區域政府合作機制的構建[J].浙江經濟,2004(17)：52-53.

[2] 三屆泛珠三角洽談會取顯著成效 承辦方收獲最豐富[EB/OL].http：//www.pprd.org.cn/zhuanti/sannian/200612 /t20061208_12921.htm, 2006-12-08.

[3] 何淵.論行政協議[J].行政法學研究,2006(3)：43-50.

[4] 宋功德.行政法的均衡之約[M].北京：北京大學出版社, 2004：42.

（責任編輯、校對：王學增）

The Current Development and Review of the Administrative Agreement

REN Fu-ying1, HU Qin-xian2

(1. Department of Politics and Law, Yuncheng University, Yuncheng 044000, China; 2. People’s Court of Lanxi, Jinhua 321115, China)

The Development and Reform Commission provides policy support for the establishment and development of Central Economic Zone which covers Shanxi. China has formed economic zones in the Yangtze River Delta, the Pearl River Delta and other regions. The administrative agreement is adopted to achieve equality and cooperation between governments of different areas. The administrative agreement provides the rule and basis for transcend regional division, unifying regional resources and promote regional development. But some weak points lie in the agreement, including lack of legal basis and of accountability articles, narrow procedure, vague legal force and weak enforcement.

Administrative Agreements; current situation; review

運城學院基礎研究項目（JC-2009010）

2011-10-14

任芙英（1979-），女，山西運城人，碩士，講師，研究方向為行政法學。

D922.1

A

1009-9115(2012)03-0089-04