《應急預案編制導則》給企業應急管理帶來的思考

上海天然氣管網有限公司 胡嶸

《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》(AQ/T9002-2006)(以下簡稱《導則》)由中國安全生產科學研究院、北京科技大學起草，由全國安全生產標準化技術委員會歸口。在進一步探討《導則》前，有必要介紹一下該標準文件的出臺的背景。

安全生產管理在國家、政府的工作中始終占有重要地位。在2002年11月1日《中華人民共和國安全生產法》(2002年6月29日中華人民共和國主席令第70號公布)第二章和第五章中，政府以法律形式明確了對生產安全事故應急預案、應急救援和調查處理工作的要求。2006年1月《國家突發公共事件總體應急預案》(2006年1月8日國務院)頒布實施，隨后各省市有關部門頒布了各自的《突發公共事件總體應急預案》，例如《上海市突發公共事件總體應急預案》。2006年《導則》的頒布實施標志著政府對企業/生產經營單位的應急管理工作和應急預案有了系統化、標準化、規范化的要求。這也是首次以國家推薦性標準文件形式制定的企業/生產經營單位應急預案編制要求。

此后，2007年11月《中華人民共和國突發事件應對法》(2007年8月30日中華人民共和國主席令第69號公布)以及2007年《生產安全事故報告和調查處理條例》(2007年4月9日中華人民共和國國務院令第493號公布)等一系列法律法規的實施，進一步強化和細化了應急管理工作要求。

筆者自2003年開始歷經企業應急預案的編制、演練和評價工作，以及多起燃氣事件的處置，在多年的工作中為增強企業應急預案的完整性、實用性和可操作性不斷進行探索和嘗試。通過切身經歷和經驗總結，認為《導則》有著里程碑式的意義，確實為企業應急管理、應急預案編制工作提供了參考和指導，能夠有效提高企業應急管理工作水平。但是鑒于《導則》推薦性標準的性質，如果企業應急管理和應急預案工作完全按其要求進行，則不得不需要對《導則》中關于應急預案結構、應急預案的定義及編制要求等方面的內容進行進一步思考。

1 需要思考的幾個方面

1.1 企業應急管理是否僅是應急預案的管理

企業的應急管理應有廣義和狹義之分。

狹義的應急管理，根據“預防為主，常備不懈”的應急理念，主要包括預防、準備、響應和恢復四個階段。筆者認為，其中預防，根據《突發事件應對法》第二十三條，主要包括事故隱患的排查和整改；由此衍生，也應涵蓋所有經報告的非正常生產情況的匯總、分析和評估。準備，主要指企業針對應急處置建立組織機構、人員配備、職責劃分、資源和資金、應急預案編制、培訓、演練和評估等內容。響應，指處置和應急預案的實施?；謴?，指將非正常情況復原至正常情況。

廣義的應急管理，應在狹義概念的基礎上，增加對自然環境、政策法規、技術工藝、設施設備、產品質量以及員工的行為活動等情況的分析評估和信息管理。

簡而言之，應急管理是項系統工程，應符合企業安全管理方針，其目的在于防止事故發生和減少事故損失，是基于對內、外部情況變化后以及非正常生產發生后的分析評估并采取相應對策措施的管理。因此，僅僅立足于應急預案是無法實現應急管理的根本目的的。

故而，筆者認為不能以制定安全生產事故應急預案來規范生產經營單位的應急管理工作，恰恰相反的是，有效的應急管理才是規范應急預案的有力保證。

1.2 企業應急預案是否完全依據政府預案結構

政府的應急預案和企業的應急預案是不同層次上的預案，兩者關注的內容和面對的對象有明顯的差異，處置原則也不盡相同。政府應急處置的原則是，統一領導、分級管理，條塊結合、屬地為主，統籌規劃、合理布局，依托現有、資源共享，一專多能、平戰結合，功能實用、技術先進，整體設計、分步實施。因此，根據國務院應急專家組和國家安全生產專家組劉鐵民同志主編，由國家安全生產監督管理局安全科學技術研究中心編著，2004年出版的《應急體系建設和應急預案編制》一書中，將政府應急預案體系實行三個層次的結構，如圖。

圖1 按應急預案的使用對象范圍分類

其中，該書在第二章“重大事故應急預案的編制”第六節“預案的基本結構與內容”中指出，“綜合預案是城市的整體預案，從總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系及預案的文件體系，更重要的是可以作為城市應急救援工作的基礎和‘底線’，既使對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。”

“專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，……的應急而制定的”，“現場預案是在專項預案的基礎上，根據具體情況需要而編制的”。(備注：根據當前應急管理的相關概念，現場預案應稱為現場處置方案，與《導則》中對應急預案的劃分相同。)

這些定義明確表明了政府預案側重于對情況整體掌控和多方關系協調。

《導則》也將應急預案體系分為綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。其中，《導則》第4條第1款“綜合應急預案是從總體上闡述處理事故的應急方針、政策，應急組織結構及相關應急職責，應急行動、措施和保障等基本要求和程序，是應對各類事故的綜合性文件”；《導則》第4條第2款“專項應急預案是針對具體的事故類別……危險源和應急保障而制定的計劃或方案，是綜合應急預案的組成部分，……”；第 3款“現場處置方案是針對具體的裝置、場所或設施、崗位所制定的應急處置措施?！?。

然而企業的應急預案怎能套用政府預案的結構？

從企業同政府的關系講，企業的應急預案應該是政府應急預案有效執行的基礎，是側重于針對具體情況采取有效的、專業化措施的程序。從概念上講，企業應急預案至多類似于“?；瘜ｍ楊A案”。就筆者所從事的燃氣行業而言，考慮到上海燃氣企業自身特點——其大量、分布于全上海市各處的直埋管道、進戶管道、樓內立管、調壓計量站、樓棟調壓器、戶內計量器具和燃氣管道，除去極少數大型場站(例如，大型城市首站和門站)和制氣工廠，也不可能在事前一一編制現場預案。

那么企業應急預案的原則和結構應該是怎樣的？

筆者認為，企業的應急預案原則應當體現當前社會的主流價值觀、行業價值觀和企業文化，例如，以燃氣企業為例，按先后次序：

(1)保護生命；

(2)保護財產；

(3)確定燃氣泄漏點和保護現場；

(4)現場最后確認；

(5)向調度中心報告工作進展情況；

(6)采取必要的行動。

燃氣企業應急預案的結構可采用企業管理人員應急管理程序+現場操作人員操作程序+指導手冊/其他附件。采用此結構較易于有針對性地根據不同職責來區分處置各種緊急情況時管理者和操作人員需要采取的措施、可能面臨的情況以及所承擔的責任，起到規范、標準化企業處置程序和步驟，將企業、處置人員所承擔的處置風險降至最低；同時也便于管理人員和操作人員就如何處置緊急情況進行學習和培訓。

在預案中應列舉最典型的非正常情況及其表現特征，明確針對這些情況所需進行的處置措施(例如內外部溝通、警戒、隔離、現場評估、報告、疏散、恢復、復查等)和要求(法律條例、標準和企業的要求)，使得預案有效且具可操作性。

1.3 企業應急響應的是“事故”還是“事件”

《導則》中2.3“應急響應”，定義應急響應為事故發生后，有關組織或人員采取的應急行動。

因此，根據《突發事件應對法》第三條，……突發事件，是指突然發生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件?！凑丈鐣：Τ潭取⒂绊懛秶纫蛩?，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?！话l事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定；以及《生產安全事故報告和調查處理條例》第三條的內容，當前最低事故應急響應啟動條件即為Ⅳ級(一般)事故，“3人以下死亡或10人以下重傷；直接經濟損失1 000萬元以下?！卑创朔旨?，就衍生出了以下三個問題：

(1)大量處于可能造成嚴重社會危害的情況同正常生產之間的非正常情況/事件既不能依照應急預案處置，又不屬于正常操作規程范疇，如何處置十分尷尬。

在燃氣行業，這些非正常情況/事件，主要包括，燃氣設備故障、小規模的燃氣泄漏、在公共區域內來源不明的燃氣泄漏和燃氣臭味、其他燃氣銷售公司管道和設施發生故障或發生泄漏、在公共區域內來源于液化石油氣的臭味、其他單位/企業事故牽涉到燃氣管道和設施的情況等等，概括起來可以稱之為——經公眾報告的燃氣泄漏和其他同燃氣緊急情況相關的事件。這類事件遠遠無法達到事故的標準，卻是在實際工作中會遇到的絕大多數情況，符合海因里希事故因果理論所揭示的關系，因此妥善處置此類事件也是防止由其衍生為事故的關鍵所在。

(2)事發當時企業認定事故等級存在難度，而此項工作應根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第二十五條的規定，由事故調查組履行。

(3)企業不愿意為未達到事故標準的非正常情況啟動應急響應。

如何在處置非正常情況/事件時不再發生進退失據的情況，避免上述問題？

其關鍵在于降低企業應急響應啟動標準——應急預案在“事件”發生后即啟用，讓對事故等級的評判到事后去解決，真正體現應急預案對事故的“預防為主”的原則。且預案啟動的“按鈕”不再由企業的某個級別的管理者/團隊掌握，而是一旦獲得事件信息立即根據企業預設程序開展處置，做到及時響應。

當企業的應急預案擴展到這個層面時，應急響應啟動標準就不能再沿襲政府制定的事故標準，而是應根據企業實際面臨的非正常情況所需要采取的處置步驟、處置流程、組織機構劃分、人力資源配置和職責劃分等總結歸納出適用的標準。以燃氣企業為例，建議只需要分為——經過現場簡單處置可消除或者控制事態的事件和經過現場排查無法消除或者控制事態的事件，兩個呈遞進關系且易于判斷的應急響應啟動等級。前者的處置不需要動用過多的資源，按照現場控制+隨后消除/修復的模式；后者的處置則必須有企業高級別管理人員到場協調處置，并同包括政府部門、公安消防、新聞媒體等在內的外部機構建立信息溝通和聯系。

1.4 企業的應急處置措施是否等同于搶修恢復

企業的應急處置措施是否等同于搶修恢復？10年前這么說恐怕沒人反對，但10年后的今天這個理念顯然不再正確。

21世紀信息網絡已經高度發達，信息傳遞已經非常迅捷，因此如何正確收集和處理信息對應急處置來說已變得十分重要，是不可或缺的、貫穿始終的一個環節。在21世紀的最初10年，我們可以發現許多大事件從正、反兩方面反復印證了這個道理。最為著名的要數 2003年“非典”初期封鎖信息的做法，也正是在此事件后，我國政務信息公開系統才正式形成，其中包括新聞發言人制度。2008年“5.12汶川地震”中信息的處理則標志著政府對信息處置的成熟。

上海的企業也面臨著同樣的問題，即公眾關注度高。上海屬于超大型城市，其人口數量在世界大城市排名中也屬前列。以上海燃氣設施為例，即使處于郊區僻壤，也達到了百米之內必有“人家”的地步；加之，帶壓燃氣特有的臭雞蛋特征氣味、泄漏會產生噪音(噴吹狀的、分貝較高)，甚至埋地管道泄漏產生的塵土飛揚等情形必然會引起周圍公眾的關注甚至于造成不必要的恐慌，因此，如何在緊急情況發生后進行有效的內部/外部(尤其是對公共應急機構——公安和消防總會先于燃氣企業到達現場)信息溝通是不可回避的問題，是企業應急處置環節中不可或缺的一部分，同搶修恢復同等重要甚至可以上升到危機公關的程度。從某種意義上講，應急處置其實質上是在處置信息。

《導則》在專項預案和現場處置方案的編制指導內容中并未突出完整的、全過程的外部信息溝通要求；只在第五章“綜合應急預案的主要內容”第6條“信息發布”中要求，“明確事故信息發布部門，發布原則。事故信息應由事故現場指揮部及時準確向新聞媒體通報事故信息”。但是這已不能滿足當下處置工作的需要。

當前的處置工作需要面對的是在事中、事后都需要及時進行準確內部/外部信息溝通，甚至要求事前信息通知的局面。

對此，企業不僅需要學習政府的新聞發言人制度，并且要總結在當下緊急情況處置過程中的經驗和教訓，重視同政府機構、公共救援力量、基層居民組織以及新聞媒體的信息溝通，建立和完善企業信息溝通措施和要求。

這些措施以消除公眾恐慌心理、為公共救援力量提供專業指導避免事態擴大和正面引導媒體報道為目的，可以包括將對外部信息溝通作為優先處置的內容、在布置搶修工作的同時專門安排能勝任的人員負責媒體訪問、現場負責人同現場公共救援機構和基層居民組織建立聯系提供專業建議和尋求疏散和警戒等工作的幫助等等。

正確地進行信息溝通有利于緊急情況發生后處置工作的順利開展，有利于挽回企業形象和在此區域內正常工作的繼續開展。

1.5 企業應急預案是否要有別于正常生產制度

當下我們眼中的企業應急預案似乎是有別于正常生產制度的一項管理措施或者文件。但實際上，由于企業正常生產制度是企業維持正常運作的基礎，因此企業應急預案應是其正常生產制度的延伸，是企業在正常生產過程中處置緊急情況的程序，應是脫胎于正常生產制度、極具針對性、簡明扼要以及合理可行的。

究其原因：

(1)當前預案的全能化趨勢，把企業預案包括的內容擴展至企業規劃/策劃、通訊技術、物資采辦、資金保障、人力資源等企業管理制度方面的內容，面面俱到反而喪失了針對性，同時也帶來了執行層面上的困境；

(2)預案適用對象的設定問題——面對突然發生的非正常情況，必須要由專業經驗豐富的管理人員和操作人員來應付，他們要具備足夠的專業知識和技能、足以應付事態的心理素質以及熟悉企業內部管理制度，預案適用的對象應是這樣的企業精英，而不是需要從頭培訓的普通員工。

故而，企業應急預案應體現如下特征：

(1)企業的應急預案不需要連篇累牘地介紹，諸如應急隊伍保障、應急物資裝備保障、應急培訓內容甚至于獎懲制度等由企業其他管理制度來規范的保障措施內容；

(2)企業的應急預案應明確在處置非正常情況下可以簡化、但必須遵守的正常生產制度的流程和內容；

(3)調整頻繁的內容，例如企業內部的聯系人名單/通訊錄、值班表等，從企業應急預案中剝離，另行發布，進而保證預案內容的穩定性。

此外，應急預案文件的對外交流和溝通工作也不應忽視。政府安全管理監督部門、有關部門、企業上級單位、同行業企業、企業員工、應急承包商等往往需要企業的應急預案，或進行備案，或作為資料，或進行交流，因此內容簡明扼要且相對固定的企業應急預案，具有重復溝通和交流工作量少、企業內部信息泄露少的優勢，有利于工作進行。

2 結論和建議

可以肯定，2006年《導則》的頒布實施，為企業的應急管理和應急預案工作打下了良好的基礎，有著積極的意義。但不可否認的是，《導則》本身在某些原則和內容上描述較為粗略、未能體現其指導性；并且5年后的今天，企業對應急管理和應急預案工作的原則和實施有了更新、更深入的理解。

一般來講，企業的應急管理和應急預案是針對緊急情況的應急處置，但實質上，這兩者是在對企業規劃/策劃，或者當前管理中未消除，或者新產生的危險源進行消除和控制。有效地進行風險分析、制定合理可行的措施(就企業成本而言)和采用正確的企業價值觀，是企業應急管理和應急預案工作的基石，能使工作有的放矢地開展，而不會使從業者感到茫然。因此，當前企業的應急預案工作不應再依《導則》按部就班地實施。

最后，建議在當下如火如荼地開展應急管理和應急預案工作的同時，企業還應放眼未來，盡快著手培養企業精英人才，來執行管理和操作，并傳承企業文化和價值觀，繼續完善應急管理和應急預案工作。