我國公務員考試錄用制度存在的問題及對策

張 橋 賀先志

西南科技大學

1 公務員考試錄用制度概述

公務員來自英文“Civil Servant”原意為“文職服務員”、“公職人員”或“文官”，是指代表國家從事公共事務管理，行使行政職權的國家行政機關中的文職工作人員（相對于武警、法官、政務官而言），英國稱“文職人員”，法國稱“職員”或“官員”，美國稱“政府雇員”。在我國，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）對公務員作如下界定：公務員是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員，按其工作性質分為領導職務的公務員和非領導職務的公務員。

公務員考試錄用制度最早起源于我國古代科舉制度，實施了長達1 300多年，在古代官吏制度中具有重要地位，對文官制度的產生和發展有著重要影響。我國目前公務員考試錄用制度的建立，既受悠久的古代選官制度的影響，也受到西方國家文官制度的影響。

我國公務員考試錄用制度是指國家行政機關按照一定的標準和法制程序，通過考試和考核等方法，從社會上選拔優秀人才到黨政機關擔任主任科員以下的非領導職務，并與其建立公務員權利和義務等法律關系的行為，它由考試錄用制度、范圍、程序、職能部門、考試方法與內容等組成，堅持公開、平等、競爭、擇優的考錄原則。我國公務員考試錄用制度經過20年的建設，初步走上以《公務員法》為基礎的法制化道路，初步形成以《行政職業能力傾向測驗》、《申論》、面試為基本內容的規范化考試錄用模式，初步確立以計算機網絡為工具的現代化考試錄用手段，為國家公務員隊伍嚴把“入口”，在吸納人才、優化公務員隊伍結構、提高公務員隊伍素質等方面起到了重要作用。

2 我國公務員考試錄用制度存在的問題

2.1 公務員考試錄用制度保障體系不健全

2.1.1 公務員考試錄用法律保障不健全，監督乏力

《公務員法》作為第二層次法（《憲法》作為第一層次法）對公務員考試錄用有關方面概括籠統、操作性不強，對諸如不完全競爭考試如何實施、考試錄用的監督、考官隊伍建設等的闡述，需要有第三、第四層次的法規來補充。

公務員考試錄用法律保障不健全，導致了我國公務員考試錄用制度的監督體系不完善，主要表現在缺乏獨立的監督機構、監督體系缺乏法律保障，注重事中（考試階段）監督、忽視事前（招考公告、崗位設置等）和事后（考試方法、內容及程序進行科學、客觀的技術測定）監督，很少有媒體、群眾參與監督，個別地方甚至出現“失監”、“虛監”的現象。

2.1.2 公務員考試錄用機構設置不規范

一般來說，公務員管理機構的設置有部外制、部內制和折中制三種基本類型。我國目前采用的是部內制，即政府行政系統內設置公務員管理機構，該制度的最大缺點是行政長官集事權和人權于一身，有礙客觀、公正選拔人才。我國公務員考試錄用由人力資源和社會保障部門和用人單位（主持筆試的考試工作、組織面試的考核工作）共同完成，承擔主考和辦考的任務。考錄機關既是“運動員”也是“裁判員”，加之我國長期的封建專制傳統，使政府機關形成了重“情理”、輕“法度”的不良環境，家長制作風根深蒂固，反映在公務員考試錄用中就是因人設崗、任人唯親、弄虛作假、徇私舞弊，[1]公務員考試錄用中的腐敗隨之產生，尤其是在報考資格設置、面試等容易受到主觀意志影響較大的環節；同時考錄機關會受到同屬于政府的其他部門的干擾，影響了公務員考試錄用的客觀和公正。

2.2 公務員考試錄用制度內容不規范

2.2.1 公務員考試錄用適用范圍存在問題

當前，我國公務員考試錄用針對主任科員以下職務實施。在“凡進必考”的原則下，對還沒有進入公務員隊伍的考生，無論具備何種學歷、經驗都只能考取主任科員以下職務，這會影響高層次人才參考公務員的積極性。

2.2.2 公務員崗位條件設置存在問題

一是不根據職位的實際來設置學歷和專業的要求，尤其是在高校擴招后，一些部門更是把高學歷和畢業名校作為錄取的基本條件，人為提高招錄門檻；片面強調專業對口，招收熱門專業、歧視冷門專業，導致報考人數“冷熱不均”；甚至設置特殊要求，如指定畢業學校和專業，影響了人才選拔。

二是地域（戶籍）限制問題。在設置公務員崗位條件時將招錄范圍設置為本地區或外地就學的本地生源，在地方招考中，尤其是發達省份和城市更加突出（更有甚者為本地生源單獨加分），這些都縮小可錄用人才資源的范圍，不利于人才流動和最佳配置，也有違公務員考試錄用公平、公正的原則。

三是年齡限制的問題。公務員報考的年齡限制一般為18～35歲，對于年齡下限的要求還可以理解（為保證能錄用到心智成熟的成年個體），但35歲的年齡上限就值得商榷和研究，尤其是有的地方還把年齡上限縮小。

四是“隱形限制”的問題。所謂“隱形”就是限制條件一般不對外公開，用人單位內部掌握，區別于明文規定的限制條款，像性別、外貌、婚姻情況等。這種限制比明文設定的限制更糟糕，因為它使考生失去維權證據。

公務員崗位條件設置是公務員考試錄用中容易產生腐敗的環節。這一環節有機會出現暗箱操作，可以根據特定的人的具體條件來設置公務員崗位條件，要加強規范和監管。

2.3 公務員考試錄用的方法和內容缺乏科學性

2.3.1 關于考試輪制的問題

在我國公務員招考實行二輪考試制度，即第一輪公共科目考試（一般報考《行政職業能力傾向測驗》、《申論》），第二輪面試（包括專業考試）。這種制度安排客觀上出現了重公共科目、輕專業科目的傾向。因為只有在通過了第一輪公共科目考試合格后，才能參加第二輪專業科目的考試，且專業科目得分在總分中所占比例不高。同時專業科目考試由用人單位負責，缺乏有效的監督。

2.3.2 命題質量不高，測試的信度、效度和區分度有限

主要表現在：一是《行政職業能力傾向測驗》題目過于冗雜、題量偏大（平均每題只有40秒的答題時間），且過偏過難；試卷結構重記憶、輕應用，重考查考生的知識掌握、忽視對考生行政職業能力傾向的測驗；題型單一固定，歷年考題出現不同比例的重復。二是《申論》給定材料過長，擠占了考生思考和作答的時間；材料大多是熱點問題，容易被猜題和押題；有些給定材料有專業傾斜，對某些專業考生有利；有些題目貼近生活和機關工作實際，對應屆考生不公平。三是面試測評要素不夠全面和固定化。目前，面試的測評要素主要有考生的綜合分析能力、語言表達能力、組織協調能力、應變能力等，缺乏對考生人格素質和職業道德方面的測評；固定的測評要素被研究得相當透徹，使面試出現千人一面的情況，難以有效地測試出考生的真實素質與能力。這些都嚴重影響了測試的信度、效度、區分度。[2]

3 完善我國公務員考試錄用制度的對策

3.1 依法治考，建立獨立的監督機構，以保證公務員考試錄用公開、公平、公正開展

除了《公務員法》外，我國還沒有專門針對公務員考試錄用的單行法律，對從考試命題到考場監考、閱卷、面試等整個環節法律的缺失，使得有些參與者利用漏洞進行違紀，造成公務員考試錄用中出現不公開、不公平、不公正的現象。為此，應盡快制定專門針對我國公務員考試錄用的法律，對包括公務員崗位報考條件設置、命題、印刷、運輸、監考、保密、參與者的權利和義務、違法處理等一系列相關規定。尤其要對公務員崗位報考條件設置、對考試違紀的懲處、考生權利救濟等值得在今后立法中加強。1929年8月1日，國民政府頒布的《考試法》對公務員考試錄用從法的層面進行規范，[3]可以作為當前參考。

由于我國還沒有一部關于公務員考試錄用的真正意義上的法律，還沒有建立一個比較完善、科學的公務員考試監督體系，現在的監督工作由人力資源和社會保障部門或者招錄單位紀檢部門進行，這種制度設計出來的監督功效不大或者說基本沒有。當前對公務員考試錄用的監督是否有效，在一定程度上也關系到這一考試錄用制度的生命；公務員考試錄用是否公開、公平、公正決定了它是否能夠走得更遠，能否贏得社會公眾的信任和支持，必須把監督擺上重要議程。[4]完善對公務員考試錄用的監督、處罰，建議成立專門的公務員考試錄用監督機構，獨立于公務員考試錄用主考部門和主辦部門；同時建立健全社會監督體系，擴大外部人員監督渠道，允許考生、家長、社會媒體參與監督，構建多層次、全方位的公務員考試錄用監督體系。

3.2 理順公務員考試錄用管理體制，主辦分離，賦予公務員錄用考試主考部門較獨立的法律地位，實現辦考主體多元化

《公務員法》規定，各級人力資源和社會保障部門負責全國各級公務員的考試錄用工作。但人力資源和社會保障部門與政府其他需要錄用公務員的職能部門平級，在工作中難免會受到牽制，影響到公務員考試錄用的開展。同時從考試學角度看，在公務員考試錄用工作中將主考權（考試決定權、管理權、監督權等）和辦考權（具體考試業務如命題、施測、閱卷等權利）都交給人力資源和社會保障部門，使得人力資源和社會保障部門既主辦也主考還監督，在很大程度上影響了公務員考試錄用的開展。

公務員考試錄用應該由獨立的主考部門來組織實施。如英、美等西方國家都有較獨立的文官委員會來組織。[5]這樣的公務員考試錄用機關可以不受任何影響以行使其職權，科學設置公務員崗位條件及考試科目、內容等，而不用背負上下部門的壓力。根據我國國情，我們可以設立直屬各級人大的公務員考試錄用主管部門，由它來行使公務員錄用考試的主考權；開放第三部門（獨立于公務員考試錄用主管部門和考生的機構，如考試行業協會、學會、研究會，高校、科研機構等組織）來承擔辦考業務，負責考試命題、施測、閱卷、面試等工作。主辦分離，賦予公務員錄用考試主考部門較獨立的法律地位，實現辦考主體多元化，可以極大提高公務員考試錄用的質量和效率，優化測試的信度、效度、區分度。

3.3 合理拓寬公務員考試錄用的適用范圍，運用多種聘用機制作補充

目前，我國公務員考試錄用僅限于補充主任科員以下的非領導職務的公務員。相比西方國家，我國的公務員考試錄用不僅范圍窄，而且職位也很低。西方國家公務員選拔考試大部分實行等級考試，對不同等級的應試者有不同的考試要求。如美國GS-9以上高級行政人員錄用采用非集中考試的形式，使得錄用人員級別與考試設置相結合。我們可以參照英、美等國家的做法，實行不同等級公務員分級考錄，把某些領導崗位列入公務員招考范圍，吸引更多人才加入公務員隊伍。同時在公務員選拔錄用中實踐公開選拔制，它的做法一般是面向社會（國內外）公開選拔具有相當學問（博士學位）、經歷（留學、擔任一定職務多少年）等條件的某些部門廳、處級領導崗位職務。我國現行公務員考試錄用制度一考定終生，但不一定能選準人才，往往會出現高分低能，因此還可以在我國公務員考試錄用中推廣聘任制。

3.4 科學設計公務員崗位條件

針對當前我國公務員崗位條件設置不統一、隨意性強的情況，建議由公務員考試錄用主考部門而不是用人單位來負責條件的設置。做到同類別、同級別的職位條件基本一致。科學、公正的設置資格條件，要消除對戶籍、身高、性別等的歧視性限制，[6]糾正唯專業、學歷論，真正打破身份界限、戶籍界限和文憑界限；做到資格條件公開、資格審核結果公開，避免人為暗箱操作。

3.5 改革公務員考試錄用的方法和內容，提高其科學性

一是改革現行的二輪制考錄形式，加大專業科目考試比重，以公共科目和專業科目的成績（建議各占50%的權重）來確定面試名單；改變以往專業科目的命題由用人單位設置為獨立機構設置。二是改革現行的《行政職業能力傾向測驗》、《申論》和面試的考試內容。《行政職業能力傾向測驗》不能再以偏題（腦筋急轉彎）、難題、歷年重復題而“著稱”；要以考查考生行政職業能力為主，而不是以考智力、考知識量、考記憶力為主；要加大《行政職業能力傾向測驗》的研發和創新，符合考試“三度”的規律，建議容易題：中等題：難題三者比為25∶50∶25。《申論》不能再以大閱讀量而“著稱”，要不斷創新現有的《申論》考試問題設置形式，改革“三要求”（一概括二對策三論證）的固定模式，不讓考生陷入對“申論”套路的研究與準備。[7]改革現行的面試方法與內容，加強考官隊伍建設。創新面試方法，可參照西方引入無領導小組討論、辯論、問題處置、公文測驗、個性測驗、成就測驗、筆記辨析等，加大人格測試和心理測試的內容；面試的內容要與擔任職位的要求相一致，根據應試者擬任職位的實際需求設計，充分體現不同職類、不同職位工作要求的特點，避免千人一面的測評結果；加強面試考官隊伍建設，改善考官結構，有實際行政管理工作經驗者、有行政管理專業知識的專家學者以及心理學專家、人力資源專家各占一定比例，加大對考官隊伍的監督與管理。

[1]王文成.當代中國公務員考試權的運行與控制[D].武漢：華中師范大學，2008.

[2]張志英，張博.進一步完善公務員考試錄用制度》[N].中國社會科學報，2012-2-3.

[3]朱玉寶.民國時期的公務員考試制度[J].遼寧行政學院學報，2008（11）.

[4]張學慧.試論公務員考試錄用制度存在的問題及對策[J].中共山西省委黨校學報，2007（2）.

[5]王少雄.國外公務員考試錄用制度之鑒[J].人力資源，2008（15）.

[6]王國文.論公務員報考資格的限制——從公務員考試不招應屆畢業生說起[J].國家行政學院學報，2010（3）.

[7]李士謙，徐建春.組織公選申論考試要抓好兩個環節[J].領導科學，2005（8）.