基于新公共管理的社會考試治理研究

徐寶力 周德松 丁秀濤 史文龍

基于新公共管理的社會考試治理研究

徐寶力 周德松 丁秀濤 史文龍

伴隨著經濟社會的快速發展，社會考試面臨不少困難和問題。針對社會考試發展中的新問題，本文借鑒公共產品理論，在分析社會考試作為準公共產品屬性的基礎上，運用新公共管理理論，從推進社會考試體制改革、建立健全社會考試機構法人治理結構和完善社會考試公共治理三個層面探討了實現社會考試治理的路徑。

社會考試；公共管理；治理路徑

社會考試作為社會化的人才鑒定、甄別和選拔方式，已被廣泛地運用于社會各部門、各行業、各領域的人才培養與人員聘用中，在改善就業結構、調節社會分工、控制社會流動、配置人力資源方面的重要作用日益顯現。但是，伴隨著經濟社會的快速發展，社會考試面臨不少困難和問題。社會考試能否在社會主義市場經濟規則的約束下有序發展，能否不斷提高考試的信度和效度，盡可能地保證輸出信號的適用性、準確性和真實性，依賴于對社會考試科學、規范和有效地管理。

社會考試管理是以社會考試活動為對象，以提高考試活動的效率和效益、保障考試的公平與公正、實現考試活動的預期目標為目的的管理活動。在市場經濟條件下，人的需求的多樣性決定了社會考試活動的復雜性和社會考試屬性的隱含性，科學地認識社會考試的屬性，把握其運行規律，并以此為依據，提出相應的治理策略，是社會考試管理由經驗型向科學管理發展的客觀需要，也是社會考試在社會主義市場經濟條件下健康協調可持續發展的必然要求。本文著重從新公共管理的視角探析社會考試治理的基本路徑。

1 社會考試的屬性與供給

1.1 社會考試的屬性

1.1.1 公共產品理論

1954年，P·薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》的論文中提出了公共產品的經典定義。他認為公共產品具有兩個本質特征：一個是受益的非排他性，一個是消費上的非競爭性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共產品的同時，無法將他人或另一些人排除在公共產品的受益者之外。消費上的非競爭性指一個人對公共產品的消費不會妨礙或減少其他人從對公共產品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產品不會引起產品成本的任何增加（亦即帶來的邊際成本為零）。

按這個定義，我們把同時具有非排他性和非競爭性且效用不可分割的產品稱為純公共產品，不具備純公共產品屬性的產品屬于純私人產品，介于兩者之間的則是準公共產品。對于純公共產品的供給，一般由政府提供，而對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。

一種與公共產品密切相關的概念是“外部效應”。所謂外部效應是指“某些產品給生產者或消費者以外的人帶來影響，而生產者或者消費者卻沒有因此承擔應有的成本或者獲得應有的補償的現象?！盵1]外部效應有積極的，也有消極的。

若“某種產品的效用為全社會所享用，但由于消費者數量的增加會導致擁擠，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產品稱為“擁擠性的公共產品”，[2]它就屬于準公共產品。準公共產品提供的一部分利益對個人來說是可分的，提供的另一部分利益對社會來說是不可分的，因此準公共產品具有明顯的外部效應。

從經濟學角度認識公共產品，明確以上概念，有助于我們分析社會考試的屬性。

1.1.2 社會考試的屬性

基于大多數類型的教育在技術上可以實現排他性，且具有“擁擠性的公共產品”的特性，因此西方學者普遍將其看成準公共產品。從本質上說，社會考試可以看作是對學習者進行以非學歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業的教育，所以社會考試也具有準公共產品性質，應視為準公共產品。其論據有三點：

一是社會考試在技術上可以實現排他性。比如：收費，只有繳納一定考試費的人才能參加考試；再如某些職業資格考試，只有具備一定資格的人才能報名參加考試。

二是社會考試具有擁擠的公共產品的特性。一般來說，一個人參加某項社會考試不妨礙其他人參加該項考試，因此，原則上社會考試具有消費的非競爭性。但是，當應試人數不斷增加、考試機構的已有考試條件又不能及時調整改善時，考生所能享受到的考試服務質量就會受到影響，這時，該項社會考試就具有擁擠的公共產品的特性。

三是社會考試具有積極的（正面的）外部效應。每一個通過社會考試獲得職業證書的學習者，他們會從中得到實惠，包括取得了某種職業資格和能力標識，增加了自身在勞動力市場上選擇與個人收入提高的機會等，這一部分是可分的。但社會考試的另一部分利益對每個學習者個人而言又是不可分的，表現為學習者通過參加社會考試增長了知識，培養了能力，提高了素質，將會更好地為社會發展服務并做出積極貢獻，整個社會也因此而從中獲益。

1.2 社會考試的供給

上述分析可以看出，社會考試是準公共產品，具有顯著的外部效應，“其外部效應導致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，[3]完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現供給的不足。因此為社會考試的供給提供資金，應該采用市場機制和政府機制結合的融資方式，在個人（使用者或消費者）付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產品的供給。

以上對社會考試準公共產品屬性的界定及供給機制的分析，為研究社會考試治理構筑了支撐點，也為確定社會考試機構行為方向提供了依據。

2 社會考試治理的理論參照

社會考試具有準公共產品的屬性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市場協調也可能引起考試機構之間惡性競爭，導致市場失靈。鑒于此，社會考試的治理可能是更契合社會考試特點的管理途徑。社會考試治理作為一種公共管理過程，可以從新公共管理中吸納新的理念和方法論，并以新公共管理為其理論參照。

2.1 新公共管理

新公共管理（New Public Management）是20世紀80年代以來興盛于英、美、新西蘭等西方國家的政府治理理論與模式，也是近年來影響其他發達國家和發展中國家行政改革的主導性思想之一。

新公共管理以經濟學理論和企業管理理論作為自己的理論基礎，“經濟學提供了新公共管理方法論邏輯和理論語言，（企業）管理理論提供了新公共管理示范對象和理論參照?！盵4]

新公共管理通過推進公共管理主體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的唯一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。

新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門。重塑政府與社會之間的關系，認為政府的職能“應是掌舵而不是劃槳”，將政策職能和管理職能分開，實行職業化管理。采用多種授權或分權的方式改善公共部門的工作，以對外界變化迅速做出反應。這些主張既為社會考試治理提供了理論參照，也為社會考試治理提供了示范對象。

2.2 治理

治理在詞義上是指操縱、控制和引導之意，長期以來主要用于國家的公共事務的管理活動和政治活動。20世紀90年代以來，治理被賦予新的含義，突破了政治學局限，廣泛用于社會經濟領域。

“全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了界定：治理是各種公共的或私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動?！盵5]

根據這一界說，從公共管理的角度來闡釋，治理實現了公共管理主體的多元化和平等化。主體多元化即公共管理主體不只是政府，也可以是企業、社會組織等有能力承擔社會公共事務管理的各種社會力量；主體的平等化即各平等的行為主體按市場原則以自愿、協商、認同、合作的方式來達成管理目標。

治理與新公共管理在價值取向、議題內涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理論創新上比新公共管理更進一步。“從新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一種概念工具，能有效解釋新公共管理所倡導的新變化，并代表了其效應趨勢，即從統治向治理轉變的市場化、分權化、績效化、多中心的公共管理學的興起。”[6]治理是新公共管理的范式轉生。

2.3 社會考試治理

從治理的內涵出發，在市場經濟條件下，社會考試治理作為一種公共管理過程，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。社會考試治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。社會考試治理應該是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社會考試事務的管理。社會考試治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是由政府、社會考試機構（公共的、私人的等）及考試參與者組成的合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

3 社會考試治理的路徑

針對社會考試發展中的新問題，借鑒和運用新公共管理提供的理論參照和示范對象，著重從社會考試體制改革、社會考試機構內部法人治理結構和社會考試外部治理三個層面探討實現社會考試治理的路徑。

3.1 推進社會考試體制改革

基于新公共管理理論，當前推進社會考試體制改革，一是改革辦考體制，以推進社會考試辦考主體多元化和辦考形式多樣化；二是改革管理體制，以推進管辦分離和政府社會考試管理職能的轉變。

3.1.1 改革辦考體制

堅持社會考試的公益性，發揮政府主導、社會參與和市場機制的作用，構建社會考試提供主體多元化和提供方式多樣化的社會考試辦考體制；堅持統籌協調，充分發揮政府部門和社會力量兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，大力培育特色鮮明、有社會公信力和社會影響力的高水平社會考試機構。

一是深化社會考試機構辦考體制改革。創新社會考試機構內部辦考體制，統籌規劃，調整功能，整合資源，優化結構，集成建設，提高考試機構辦考核心競爭力；開展社會考試機構聯合辦考、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦考水平；積極鼓勵行業、企業、高等學校、科研院所等社會力量參與社會考試機構改革，擴大優質社會考試資源，增強辦考活力，提高辦考效益。

二是改進社會考試服務提供方式，完善優惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入社會考試領域。

三是適應建設學習型社會和建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度的需求，按照“適應需求、適度規模、優化結構、提高質量”的原則，鼓勵、支持、引導社會力量參與共同辦考。

3.1.2 改革管理體制

一是明確各級政府責任，理順政府與社會考試機構的關系，規范社會考試機構辦考行為，促進管辦分離，積極探索管考和辦考分離的有效實現形式，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的社會考試管理體制。

二是轉變政府社會考試管理職能。政府對社會考試的管理體現在宏觀政策導向管理上，不介入社會考試的具體事務。行政主管部門要加快職能轉變，健全政策法規、行業規劃，切實履行統籌規劃、政策引導、督導評估的職責；規范決策程序，健全標準規范，對社會考試機構進行資質認證（認可）和質量評估，根據社會需求批準或取消考試項目；創新管理方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少對社會考試機構的微觀管理和直接管理，進一步落實社會考試機構法人自主權。

三是完善社會參與機制。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在社會考試公共治理中的作用。充分發揮社會組織的行業和專業優勢，根據本系統及社會需求，研究開發考試項目，制訂考核評估標準。

3.2 建立健全社會考試機構法人治理結構

社會考試機構作為社會考試治理的主體應具有法人資格。法人治理結構又稱公司治理結構，源于現代公司中所有權與經營權的分離以及由此所導致的委托—代理關系。一般認為，法人治理結構是指一組連接并規范公司法人中相應的所有者、支配者、管理者相互權利、責任、利益的制度安排。典型的法人治理結構是由股東會、董事會和經理、監事會組成，這種法人治理結構實際上是公司的決策權、管理權和監督權三者的相互制衡。法人治理結構是企業所有權和經營權相互分離條件下的一種制度安排。法人治理結構的科學性表現在：一是法人治理結構建立在受法律約束的契約下；二是以產權關系的層次性體現權力配置的科學性；三是實現了責權利的統一。

新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門，這就為社會考試機構建立法人治理結構提供了理論依據。

建立法人治理結構是推進現有政府管理的事業型社會考試機構改革的創新舉措，為建立面向社會，依法自主辦考的專業化、多功能、服務型社會考試機構提供了新途徑。其基本點是：

一是建立健全法人治理結構。社會考試機構要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高社會公信力和考試服務質量。

二是加強章程建設。各類社會考試機構應依法制定章程，健全議事規則與決策程序，依照章程規定實施管理。

三是加強對社會考試機構的監督。推進專業評價，對社會考試機構的辦考質量和水平進行評估，建立科學、規范的評估制度和績效考核制度。

3.3 完善社會考試公共治理

新公共管理的基本主張為完善社會考試公共治理、優化社會考試公共治理環境提供了依據，治理實現了公共管理主體的多元化和平等化。公正完善的法律、合理有效的政策和社會各方平等參與的機制，是社會考試健康有序運行的基礎。當前，完善社會考試公共治理應著力抓好以下幾方面的工作：

一是加強規范管理，加強制度建設，健全社會考試法律法規體系，堅持依法治考。

二是完善均衡的社會考試服務政策，營造各類考試機構平等的制度環境，促進合作發展。

三是建立和發展獨立的社會考試評估（認證）機構，擴大社會參與，加強公眾對社會考試機構質量與服務的監督。

四是運用現代信息和通訊技術，打破社會考試的行業壁壘，建立電子化、數字化和網絡化的社會考試信息系統和公共平臺，為市民提供便捷、多樣化的服務。

五是建立完善社會誠信體系，弘揚公平、公正、誠信的社會考試價值取向，營造“顧客導向”的社會考試文化。

六是加強政府（公共財政）對社會考試的扶持政策。

當前，落實教育規劃綱要、推進事業單位改革、創新社會管理的新形勢，為社會考試管理改革創設了良好的大環境，只要堅持社會考試改革的理論和實踐的創新，我們一定會迎來一個社會考試蓬勃發展的新圖景。

[1]閔維方.主編.高等教育運行機制研究[M].北京：人民教育出版社.2002.

[2]王定云，王世雄.西方國家新公共管理理論綜述與實務分析[M].上海：上海三聯書店.2008.

Research on Public Examination Management Based on the Theory of New Public Management

XU Baoli,ZHOU Desong,DING Xiutao and SHI Wenlong

As the rapid development of economy and society,public examinations are faced with a lot of difficulties and problems.Based on the analysis of public examinations as a kind of public product in terms of public product theory and new public management theory,this paper deals with the management methods of public examinations in the following three aspects,advancing our reforms of public examinations system,setting up and strengthening corporation management structure of public examination organizations and improving public management of public examinations.

Public Examinations；Public Administration；Governing Methods

G405

A

1005-8427(2012)02-0022-6

本文為北京市教育科學規劃課題“首都社會考試面臨的問題與對策研究”的研究成果,課題編號：DHB09117。

北京教育考試院