杭州公共租賃房建設亟待完善

□文/郭堅翔

為實現住房保障的“應保盡保”，解決所有住房困難家庭的基本居住需求，必須堅持“低水平”的保障原則，逐步擴大公共租賃房的覆蓋范圍

早在2005年，杭州就在全國率先開展經濟適用租賃住房政策的研究工作，探索采用租賃手段，通過“政府引導，市場運作”模式解決符合條件但無力購房的“夾心層”群體實際困難。2009年，杭州出臺了《杭州市區經濟租賃住房管理辦法（試行）》，形成了具有杭州特色的市區兩級共建經濟租賃住房格局。同年7月，《杭州市區經濟租賃住房管理細則（試行）》出臺實施。2010年，出臺了《杭州市公共租賃住房管理辦法(試行)》，將市本級建設的經濟租賃住房和各區建設的大學畢業生、外來務工人員公寓統一更名為公共租賃住房，納入了統一管理。大力推進公共租賃住房建設是杭州市針對新形勢下住房保障工作面臨的新舉措，以推動杭州住房保障從“以售為主”到“以租為主”的戰略轉變。

存在問題

杭州市公共租賃住房重點關注城市中等偏下收入住房困難人群，新就業大學畢業生和創業人員的住房需求。公共租賃房的意義不僅僅在于進一步完善住房保障體系，還在于它對整個房地產市場，尤其是商品價格有著一定的抑制作用。由于公共租賃房還處于發展完善階段，在規劃建設、分配管理等環節都存在一些問題。

公共租賃房建設階段存在問題。一是缺乏統一的專項規劃。杭州市公共租賃房有集中建設也有混合建設，有單獨供地也有商品住宅配建出讓，建設主體多樣。由于商品住宅用地配建保障性住房剛剛實施，保障性住房中公共租賃房比例、區域布局、規模等缺乏專項規劃，缺乏和其他公共租賃房的銜接。二是公共租賃房的融資困難。融資機制是影響公共租賃住房供給穩定性和持久性的關鍵因素，是公共租賃住房制度安排亟待突破的瓶頸。當前杭州市公租房建設資金仍停留在以財政撥款、社會保障等純政策性的支持上，而更為靈活的財政及金融制度支持或者商業化運作還有待發掘。政府財政資金支持不足、資金來源渠道過于單一嚴重影響了公租房的建設，計劃難以實施。三是各建設主體積極性不高。公共租賃房不同與經濟適用房，經濟適用房可能通過出售部分產權收回成本，而公共租賃房產權歸于政府，它既要解決房源建設所需的資金，又要負擔長期的房屋維修費用，期間所需大量資金沉淀且周期長，因此短期內難以通過租金收回成本，如何調動開發商參與建設，如何確保投入充足、可持續運行和增強建設主體的積極性，都是亟待解決的問題。四是公共租賃房的配套滯后。由于越靠近市中心土地成本越高，所以公共租賃住房建設的選址大多距離市中心較遠，伴隨著交通、醫療、教育等配套設施不完善等諸多原因，公租房所還帶來的生活成本高企，一些地區出現了“棄租”成為必然的現象，導致公共資源的浪費。五是公共租賃房產業化程度低下。當下，由于住宅建設缺乏標準化、工業化、集約化、社會化的生產方式，導致不同建設主體建設成的租賃房的質量、戶型、工期、成本、裝修標準等等各不相同，政府對租賃房驗房時的評審和認定沒有統一的標準。

公共租賃房分配階段存在問題。一是保障對象存在交叉。保障性住房中的公共租賃住房、廉租住房和經濟適用房，按照收入水平進行劃分，而大學生公寓、外來務工者公寓按照身份或者職業劃分，在多重體系的分類標準下，存在一定的交叉。保障對象究竟是租還是買，是哪類保障對象不夠明確，存在一個選擇取舍問題。二是公共租賃房的保障方式單一。發達國家的租賃性住房保障方式主要有兩種，一是實物配租；二是貨幣補貼，并且隨著其住房保障體系的不斷完善，補貼方式逐步由實物配租向貨幣補貼轉移。然而目前我國各城市發展公共租賃房基本上都實行的是實物配租。但由于公共租賃房的建設周期較長，這種單一的保障方式必將延長夾心層群體解決住房問題的輪候期，也不能適應市場的變化，無法發揮保障性住房協調和穩定市場的作用。此外，相對于貨幣補貼完善的退出機制而言，單一形式的實物補貼的退出機制的可操作性則差得多。三是運營主體過多。杭州公共租賃房有集中建設的公共租賃房和商品住宅配建的公共租賃房。公共租賃房的建設主體、運作機構和投資管理主體過多，給供應配租和管理帶來了困難，增加了政府部門的監督管理成本。

公共租賃房后期管理存在的問題。一是保障對象的區域間流動性強，管理困難。租賃市場不同于房地產銷售市場的一個重要特征，是租賃對象存在很大的流動性，這種特性使得公共租賃房政策在實施過程中，論房源管理還是承租對象管理都存在更大的難度，需要形成全市統一的管理平臺支撐。二是公共租賃房房源多樣，不利于接受監督。公共租賃房由政府、社會和企業共同承擔，建設主體多樣化，不利于統一監督管理，容易滋生腐敗。另外，配建在商品住宅內的部分公共租賃房也存在日常物業管理如何和商品住宅銜接等問題。三是缺乏有效的退出機制等監管制度。從制度設計看，公共租賃房作為解決廣大的“夾心層”住房問題的主要途徑，但不得不擔憂的是，如何合理科學地確定租金、如何審核、如何退出等制度依然缺失，長期下去則可能出現公共租賃房越建越缺等現象。

幾點建議

明確公共租賃房定位。一是逐步擴大公共租賃房覆蓋范圍。根據目前住房夾心層現狀，為實現住房保障的“應保盡保”，解決所有住房困難家庭的基本居住需求，必須逐步擴大公共租賃房的覆蓋范圍。對目前住房保障供應結構進行梳理，理清經濟適用房、公共租賃房、廉租房以及外來務工者公寓、大學生公寓的保障對象，防止保障政策覆蓋對象上的交叉和空白。二是清晰公共租賃房的功能定位。在目前經濟發展水平還不高，財政承受能力有限的情況下，必須堅持“低水平”的保障原則，在確定公共租賃住房面積標準方面，應立足于確保基本生活需要，高標準的保障不僅偏離政府承受能力，而且也會損害社會公平。三是重視公共租賃房的基礎設施配套和就近原則，確保公共租賃住房的入住效率。為低收入家庭建設提供公共租賃住房不僅僅是建設一些可遮風避雨的場所，更重要的是要充分考慮這一群體和居住相關聯的出行、購物、就學、就業、就醫等需要，在具體操作過程中，公共租賃房的配租應嚴格遵循就近原則。

加快住宅產業化水平。針對公共租賃房建設中存在的諸多問題，不少國家和地區在這方面的建設中已引入住宅產業化模式并取得了較好的成效。杭州市租賃房建設力度在不斷加大，標準化程度較高，用戶的個性需求較低，恰好為住宅產業化提供了難得的市場和發展空間。建議一是進行套型標準化設計，相對固定的套型既有利于模數化設計和工業化實施，也有利于降低住宅的設計費用。二是注重住宅的全裝修，通過全裝修的標準化和模塊化設計，減少裝修費用，避免二次裝修和野蠻裝修。三是實現訂單式生產，對嚴重影響住宅性能和質量的關鍵環節，如外墻保溫、門窗、防水工程、管線工程等實現訂單式生產，確保建設質量并降低建設成本。

創新融資手段。為有效解決公共租賃住房建設資金的瓶頸，應積極創新公共租賃房的融資機制，可以借鑒國外經驗，創新融資模式，鼓勵社會和企業參與。一是充分發揮金融產品創新，如發行信托投資基金和融資的公債等，拓展資金來源渠道。二是鼓勵社會和企業參與公共租賃房建設，但是對建設面積、屬性、覆蓋范圍、功能拓展等一系列問題要嚴格限制，并通過相關政策與制度約束，以免公共租賃房走偏。三是善于運用市場資源。香港公共住房制度的成功，很大程度上應歸功于對市場資源的充分利用。其中，最具代表性的是以房養房，通過附屬設施經營來維護公共租賃房。

完善進入和退出機制。一是準入上嚴格審查。要嚴格界定公共租賃房保障的對象，科學、合理地確定符合公共租賃房的家庭收入水平，要嚴格審核收入、住房、戶口、資產等情況，以便嚴格地把好準入關。二是要嚴格實施退出機制。公共租賃房是過渡性保障而不是一次性永久保障。低收入群體住房困難家庭是動態變動的，有些只是暫時性困難，因而他們需要的是臨時性或者是過渡性的住房保障，因此公共租賃房在戶型、裝修以及租期設置上，都要有利于鼓勵中低收入者努力改善生活條件，搬出公共租賃房，促進有限保障住房的循環利用。三是建立嚴格的懲罰機制。對在公共租賃房申請、分配和退出機制上，通過瞞報、欺騙等方式獲得租用權或者收入水平提高后沒有及時退出公共租賃房的租用者要進行嚴懲，強化媒體、網絡、社會公眾等社會監督方式。四是加強租賃后的房源管理，著手建立承租戶的誠信檔案，對轉租或者用作非居住用途的違規行為加強監管和處理。對擅自改變用途、擅自改變房屋結構、違章搭建、違規轉租轉借等行為，應建立有效的處理機制。