行刑程序與監獄監督論綱*
——側重比較研究和可行性的分析

張紹彥

(中國社會科學院法學研究所，北京 100720)

行刑程序與監獄監督論綱*
——側重比較研究和可行性的分析

張紹彥

(中國社會科學院法學研究所，北京 100720)

行刑監督是行刑程序不可缺少的重要組成部分。對監獄行刑公權力實行具有一定獨立性的監督，不僅有利于保護犯人權益，也有利于監獄對犯人的教育和監獄安全。在我國實行由社會力量進行的獨立監督，具有一定的法律和實踐基礎，是可行的，同時有國外經驗可資借鑒。這一機制的建立有利于對公權力實施有效的監督。

行刑程序 獨立監督 犯人權益 監獄安全

一、監獄發展和行刑監督的定位

監獄素有“小社會”之稱。在人類文明發展進程中，不論古代還是當代，也不論是中國、東方還是西方，不論是發達國家還是不發達的發展中國家，監獄的文明程度總是相對滯后的。因此，人們不能期待監獄在一個國家經濟社會的發展中成為走在時代前面的領導者。監獄這個小社會，從另外的側面，即從“落后”的側面折射出一個國家和社會發展進步的水平。認識到這一點，我們就會明確對監獄的期待和要求不能高于當時經濟社會發展的總體水平，恰恰相反，監獄的發展目標只能是相對較低的要求。否則，不但達不到目標，反而會給監獄的發展帶來不必要的挫折和損失。因為，這違背了規律。另一方面，上述監獄的落后又是相對的，只能是相對滯后而不可是絕對落后的。“絕對落后”和“相對滯后”的界限是什么？從根本上講，相對滯后也就是我們可以接受和應當允許的監獄的落后程度，應當不以影響其所在國家經濟社會的文明發展程度或進度為底線。通俗地說，就是不能拖社會發展的后腿。如果要制定一個相應的定性的標準，那就是“絕對落后”水平的監獄，和當時社會總體發展不相適應，與當時社會經濟政治文化等方面的文明和進步水平處于不同發展時期或發展階段，其狀況超出了當時社會所能普遍接受的底線或叫最低標準或規則。因此，我們認為，監獄的“絕對落后”是不能允許其存在的，也是不能被接受的。[1]P77那么，什么是監獄的“相對落后”呢？就是監獄的發展水平總體而言雖然落后或滯后，但其基本或總體沒有脫離或背離當時社會所處的發展階段和歷史時期的狀況，其落后的因素處在當時經濟社會文明發展所普遍接受和允許的限度之內，即符合所謂底線或最低標準。

總之，監獄的絕對落后和相對滯后是一個量和度、度和質的關系。承認和接受監獄的相對滯后而不允許監獄的絕對落后，是我們這一認識和研究監獄程度和行刑監督問題的認識基礎和前提。

行刑監督是行刑程序的一個重要方面和環節。本文所謂的監獄監督，是指非公權力或資源對公權力實行的監督。對公權力監督的意義和必要不必多說，幾乎世界各國，不論是民主國家還是專制國家，都有各自不同的對公權力的監督制度和做法。這是沒有爭議的。問題在于，第一，對公共權力的監督如果來自內部，那么這種監督最終是無效的，原理在于自己最終無法監督自己。第二，封閉的監獄如何建立、實施和接受來自公權力之外的監督？又如何檢驗、測試和提高、改進這種監督的有效性？為此，本項目研究把監獄監督的著眼點確立為監獄行刑監督，其基本含義是指，以非政府組織和機構為主體的，由獨立的社會組織、機構或人士實施的，對監獄活動是否合乎法律或相關規則進行監督，提出相應意見和建議，并有效改進的制度和做法。這不是定義，是基本含義。

從本質上講，監獄監督也就是獨立“第三方”對監獄實施的監督。至于這獨立的第三方具體包括什么，則是需要研究和解決的問題。在這種獨立第三方實施的監獄監督中，公權力特別是政府力量并不是無所作為和被排斥在外的。特別是就中國情況而言，在公權力的監督機制還不充分和完善的情況下，要實施對封閉性機構監獄的監督更不可能擺脫公權力和政府的力量。根據中國國情和體制特點，我們把這種監獄監督和政府公權力的關系界定為獨立第三方的監獄監督，不受政府公權力的“領導”，而是接受政府有關方面的“指導”或“督導”，甚至“管理”。實質上，監獄行刑監督是監獄法治和依法治監之應有之義，也是中國監獄未來發展法制化戰略的結構性內容之一。[2]P206

監督者與被監督者之間不是自然的“貓和老鼠”的關系。我們主張的由獨立第三方進行的對監獄的監督，其與監獄和政府及相關公權力的關系，不是對立或敵對關系，而是一種矛盾、協調和協作關系。但不是合作關系。其重要特征在于：第一，獨立性。行刑程序中監獄監督的獨立性，意指這種監督不受獨立第三方以外力量的領導和影響，其活動是獨立的，獨立第三方在監督中沒有自身的利益和利害關系。這種獨立性不只排斥政府或公權力方面的指示或授意，也同樣排斥來自獨立第三方以外的非政府組織和人士或個人的授意與指使。第二，客觀性。行刑程序中監獄監督的客觀性，是指其行刑監督形成的評價和意見主要就事實展開，即著重進行一種事實判斷，而不側重進行“價值”和“是非”評判。同時，作出評價或給予相應建議的立場是中立的，它不代表任何一方面的立場和利益，不代表任何一方說話。既不是犯人權益的代言人，也不是政府公權力或監獄的代理機構。第三，建設性。行刑程序中監獄監督的建設性，是指其出發點不是揭露監獄的問題和落后，即這種監督不是“破壞性”的，而是協助或幫助監獄縮小與社會發展間的差距，改善和解決各個方面存在的不足和問題，以及解決若干具體問題和事件，其出發點及過程和結果都是建設性的。第四，制約性。即行刑程序中的監獄監督和監獄之間及有關公權力之間只能是一種制約關系，而不可能也不允許是一種合作關系。從根本上講，監獄監督最為關心的是在監獄服刑的犯人的狀況及他們出獄以后所面臨的生活狀況。為此，監獄監督與監獄之間必然也必須有協作，但不構成傳統意義“單位內部”或“系統內部”的“串通性”或分工性合作。這是獨立第三方的監獄監督與公權力體系內部自身建立和實施的監獄監督的根本區別所在。第五，有效性。有效性既是監獄監督的特點，也是對它的要求。正是為了確保活動的有效性才強調第三方的獨立性，才專門建立和實施這種監督。因此，確保自身的有效性是監獄行刑監督不可缺少的重要組成部分。

二、中國監獄監督的基礎：制度與實踐

(一)制度：法律與規章

中國作為進入當代文明的發展中國家，同樣具有基本的公權力監督制度和體系。不論行政權還是司法權，都有相應的監督體系。目前而言，可以說中國對監獄的監督已經具有龐大或龐雜的法律、法規體系。具體而言，在目前已經存在的對監獄的各種監督中，都有相應的法律、法規和規范。自然，這些法律、法規和規范普遍和顯著的特點是公權力對公權力的監督。具體如下：1.立法機構的監督。即全國人大和地方各級人大對監獄活動是否合法的監督。憲法和人大組織法都明確規定，人大對各級行政和司法機關活動的合法性進行監督，包括對監獄刑罰執行活動合法性的監督。2.執政黨的監督。地方各級黨組織和監獄黨組織都有中共紀委檢察委員會，即“紀委”。紀委從黨紀和執政黨的角度對中共黨員的活動是否合法實施黨紀監督。執行刑罰的監獄警察特別是其領導成員，基本都是中共黨員。黨務監督依據中共《紀律檢察條例》進行。3.行政監督。行政監察是中國專門從行政角度監督行政官員或公務員活動是否合法的機構體系。監獄都設有“監察室(處)”機構，專門從行政角度監督監獄警察作為公務員其活動的合法性。行政監督依《公務員條例》和《監察法》等法律、法規進行。4.法律監督。這應當是目前對中國監獄實施的公權力監督中最具專業性、專門性和有效性。法律監督主要就是檢察院對監獄活動是否合法實施的監督。各監獄都設有檢察院派出的駐監檢察組或檢察室，依《檢察組織法》、《刑事訴訟法》和《監獄法》對監獄的活動是否合法實施監督。5.司法監督。這種監督主要體現為一種制約。主要是指刑事司法活動中，司法機關通過裁定減刑、假釋、保外就醫等相應的司法程序和活動對監獄活動是否合法實施的監督，體現在《法院組織法》、《刑事訴訟法》和《監獄法》的相關規定中。6.社會組織或團體的監督。廣義上講，包括政協等社會組織和團體對監獄活動的監督。這是中國監獄制度和實踐的特色之一。7.社會和公眾監督。這是來自非政府組織和非公共權力系統的監督，是最接近本項目所謂監獄監督的一種監督形式。司法部在《教育改造工作細則》等多項部令中，都有對監獄工作社會化，借助社會力量對犯人進行教育，同時接受社會各界力量監督的規定。實踐中，部分地方的監獄制定了《人民執法員工作條例》或《人民執法員工作細則、辦法》。

簡括而言，中國現行監獄監督法律、法律和規范的基本特點是：第一，規范全面，體系龐大。已經多達7類的監獄監督，可以說是“體系完整，內容全面”。似乎相關、不相關的機構、組織和人士都負有監督監獄的職責，或可以對監獄進行監督。正是這一特點決定了監獄監督面臨“人人都管和管得無力”的問題和窘境。第二，規范的分散性。眾多的監獄監督法律、法規分散在各種相關的規范中，難以圍繞保證監獄活動的合法、文明而形成自身的完整體系。第三，有效性的局限。行刑監督的有效性的局限這一特點是顯而易見的。主要指三個方面，一是現有監獄監督規范和體系，實際上都是公權力對公權力展開的監督；二是來自社會組織和人士等非公權力渠道的監督，不僅沒有相應的法律、法規作為依據，而且與此相關，在實踐中也越來越形同虛設；三是這些監督多屬自行設置、自行組織和自行實施，其實踐運行的結果往往是公共權力和機構既是運動員，也是裁判員。

(二)監督：監獄行刑的實踐保障體系

本文所述之監獄監督，迄今為止從理論上和實踐上，在我國都是一個全新的事物，具有重要的創新意義和開拓性。其理論上價值不需多加論述，公權力接受自身以外獨立第三方的監督，是當代文明、民主的國家對權力運行的起碼要求，也是中國社會進入民主、法治的現代文明階段的必由進程。實踐上講，近20年特別近些年來，隨著民主、人權水平的發展和提高，中國社會對各種公權力的制約、監督的制度和實踐發展非常迅速。對作為相對滯后的監獄監督，實施由獨立第三方進行的監督，已經具有補課或迎頭趕上的性質。否則，在不遠的將來，監獄的相對滯后就會面臨變成絕對落后的危險，就會成為中國建設社會主義民主國家、和諧社會宏偉事業的障礙。

不僅如此，實際上監獄監督對監獄行刑本身是大有益處的。監獄監督不是和監獄作對，也不是幫助犯人對付監獄。這是我們首先必須解除的，認識上極有可能存在的誤區。因為被監督者往往對來自自身以外的監督，持有某種程度的排異和警惕甚至敵視。除了監獄監督有利維護犯人權利的基本意義之外，監獄監督的功能主要包括：

第一，可以幫助監獄了解掌握犯人的真實情況。“獨立監督員”可以從不同角度了解到犯人的思想和實際情況，幫助監獄開展有針對性的工作。盡管監獄有專門的了解、掌握犯情、獄情的管理部門和偵查機構，但從犯人社會化的目標出發，給犯人提供更多更廣泛的與來自社會組織和社會人士之間交流與了解的機會，有助對犯人開展有針對性的教育工作，幫助犯人了解社會實際，以便刑滿釋放后能更好地適應社會。[3]P41

第二，通過和監督人員的交流，可以緩解犯人的不安和焦慮等情緒，有利改善犯人服刑生活的質量和監獄開展工作。犯人和監獄及監獄警察之間是一對天然的矛盾，通常情況下二者之間關系一般處于相對緊張狀態，相互普遍具有一定的提防、戒備甚至敵視心理和情緒。因此，在監獄里服刑的犯人通常心理和情緒上會面臨比較多的問題，而其思想、情緒和情感的表達和交流就首當其沖。為犯人提供他們情感上比較容易接受、愿與交流和傾訴的對象、渠道和平臺，讓他們內心緊張、憋悶等不良的情緒得以舒解和釋放，這本身不僅提升了犯人服刑期間生活的質量，同時穩定的犯情、獄情也是監獄做好各項工作的必要條件。

第三，可以幫助社會了解監獄，進而讓社會更多的人關心監獄，理解監獄和監獄警察工作的艱苦、危險和重要等等，成為監獄和社會間的一個橋梁，爭取社會各方對監獄工作的理解、幫助和支持。實際上，人們對監獄一直以來普遍地懷有莫名的“敬畏”，往往把監獄和陰森恐怖、慘無人道、暗無天日等聯系甚至等同起來，因此對監獄充滿了神秘感和恐怖感，對監獄有若干不實的想像、推測和誤解。這不利監獄充分利用社會資源和力量做好工作。為了讓社會比較客觀地了解監獄，我國曾做過很多努力，對監獄工作采取多種形式進行宣傳和報道，取得了顯著的社會效果。這種官方宣傳渠道單一，公信力也有局限。顯然，通過監獄行刑監督員對監獄的了解和認識，更具客觀性和公信力。

第四，可以及時發現和解決問題，降低監獄工作風險。監獄監督的目標富有建設性，即幫助和協助監獄不斷發現問題，改進工作。由于其獨立和“中立”的角色、立場決定了它比較容易了解、掌握監獄和犯人雙方存在的各種問題，進而及早發現矛盾，解決問題，降低和化解監獄工作的風險。傾訴或訴說式的交流是身處監獄中的犯人普遍的心理和情感需求。這種需求并非僅止于對抗或不信任監獄的原由或需要，而是人的心理和情感多面性的反應。除了表達對監獄方面的意見和建議外，很多與監獄監管和教育事宜無關的內心情感，特別是一些關乎監獄外的社會上的事物，犯人更愿意向具有獨立身份的來自社會的人士交流。這是監獄教育的有效方式，是疏導犯人心理的有效渠道和監獄安全的有效閥門。

總之，由相對獨立的第三方對監獄行刑實施專門系統的監督，不僅具有理論價值，也具有實踐意義。但作為一個全新的事物，其在中國的建立和實行，必定還有漫長的路要走。為此，了解我國監獄行刑監督的現狀是必要的。對此，我們的分析是：1．監獄行刑監督的體系與依據。目前中國監獄監督的基本狀況可以表述為：(來自公共權力系統內部的)監督體系完善或比較完善；依據零散而不夠充分；實踐實施效果不佳；獨立第三方的有效監督結構性缺乏。2．監獄監督的內容和程序。獨立第三方的監獄監督在中國尚是新生事物，已有的監獄監督體系屬于公權力之間的內部監督。由于缺乏專門性和專業性，因此既無系統的內容，也無相應的專門程序。3．監獄行刑監督的組織(主體)和隊伍建設。中國已經具有龐雜的公權力對監獄監督的組織機構體系，這是和獨立第三方監獄監督相對應的必要監督系統，也是監獄監督的主導系統。在某種意義，或至少在一定時期內，獨立第三方的監督還只是公權力監獄監督的必要補充。從獨立第三方監獄監督的人員力量來講，由于中國社會結構還缺乏真正的非政府組織和機構，因此，一方面監獄監督要依靠現在屬于或被劃為“社會組織”的力量，更重要的是可以借鑒相關部門或機構的“人民”制度，在總結已有的“監獄執法人民檢查員”的基礎上，發展獨立第三方監督社會人士的個體力量，即以社會有關人士為突破口，建立監獄監督隊伍體系。4．監獄監督的范圍和標準。監獄工作的哪些內容屬于行刑監督的范圍，以及進行監督的標準或依據是什么，都需要建立專門、明確的規范，失去了標準監督就失去了依據。有關法律法規是監督的形式標準或依據，監獄的行刑標準或目標是監督的實質性依據。5．監獄監督的實施。監獄監督涉及一系列具體問題，特別是監獄監督的組織、管理等。監獄監督的實施離不開監獄的配合、協作和支持。但顯而易見，監獄監督不能由監獄自身來組織、領導或“邀請”實施。6．監獄監督的保障。包括監督機構和人員的權限、要求、制約或規范機制、程序、相互間的關系及經費來源和保障等。7.監獄監督的效力。實施監獄監督形成的意見和建議，可以借鑒類似司法建議的方式，需要通過一定渠道和程序保障其有效性。

三、經驗與借鑒：比較研究

限制和規范公權力一直以來都是人類社會文明進步的使命和方向之一。因此，在不同歷史特點和不同社會制度的國家，基于其各自的歷史、文化和法律等，都對監獄行刑監督有著一定的實踐探索，這對中國的監獄行刑監督具有重要理論和實踐借鑒意義。

(一)英國的經驗

英國有三套系統保證著獨立監獄監督的職責承擔。他們是女王陛下的監獄巡查官、獨立監督委員會和監獄及緩刑中的政府官方調查員。女王陛下的監獄巡查官的主要職責是對囚犯和其他被監管人員在監獄、少管所和移民遣送中心中所享受的條件和待遇進行獨立、詳細的審查。女王的監獄大檢察官的任命在監獄系統之外，任期為5年。大檢察官向政府報告英格蘭和威爾士的囚犯們的待遇和條件以及其它的事宜。該項工作的例行檢查每五年做一次。一次全面的檢查歷時一個星期，還要從各個渠道收集資料，包括對囚犯的面對面的交流和調查。監獄監察員的進入要求不能夠被拒絕，同時他們的報告將會面對公眾，公開出版。

英格蘭和威爾士的每一座監獄都有他們自己的獨立監督委員會。他們來自社區，被政府部門授權，充當著監獄獨立的監督員，以確保那些被拘留的人員收到人道和正確的對待和充分的幫助，為釋放后的生活做好足夠的準備工作。這些人員享受去往監獄各處的進入權，除非是以涉及安全的理由，這些權力是不能受到限制的。該監督委員會的成員會對監獄做定期的不預先通知的訪問，他們可以提請管理層、地方長官、地區長官、總部甚至部長及人士關注囚犯們的要求。當在監獄的設施內有嚴重的突發事件發生時，該委員會的委員必將被邀請來監督事件的處理方式。

監獄及緩刑中的政府官方調查員是被內政部任命的。他們負責調查囚犯們的投訴和與緩刑監督有關的事宜，或者是其他的相關報告中提到的人員和事件。此類官方調查員既獨立于監獄系統也獨立于國家緩刑系統。

(二)印度的實踐

監獄探訪員制度是在19世紀末的時候被首先介紹到印度的。盡管有法律規定，要求官方和非官方的探訪者要對印度的各種監獄進行監督為目的的探訪，但是在實踐中，這套制度的運行情況并不十分有效。根據國家人權委員會的報告，印度監獄持續的面臨過分擁擠、缺乏衛生設施、醫療條件惡劣和缺少食物的問題。地方各州自己掌握監獄的管理。

近年來，在新德里成立的聯邦人權組織，已經開始領導一場改革，試圖在印度境內的數個州內加強非官方監獄探訪的作用，以改進監獄的條件。他們已經開展一些經驗性的監獄探訪研究，通過與囚犯、監獄工作人員、地方官員、退休的監獄官員和官方及非官方的探訪者會面交談來了解監獄探訪系統在實際中的工作情況，探索改進的機會。該組織已經開始致力于與各州人權組織、各州政府、司法、立法當局和監獄行政機關的對話。

在探訪系統存在的眾多問題中，非常突出的就是這種探訪的不定期性，探訪通常是由某些個人啟動的，并且通常是在各種節假日期間而不是專門為了監督的目的。非官方性探訪者的任命是不透明的，而且其選舉標準也不清楚。婦女的代表名額不足。探訪者的報告質量不高也是一個問題。他們提供的信息有前后不一致的情況，而且他們也很少提供相關的建議。此外，這里沒有一個機制來確保責任承擔或者是確保報告所發現的情況會得到有關當局的重視。

聯邦人權組織建議每一個監獄都要成立監事會，改進雇用程序和提高對對探訪者培訓的質量。監獄探訪的范圍應該更加的廣泛，監督應當履行一個更為制度化的程序。應當提供更多與囚犯進行私人會面的機會，以確保投訴可以在保密的情況下被提出，監獄的警衛也不應當在場。最后，報告的質量應當提高，報告應該定期的提交給州政府、州立法大會和州人權委員會。

(三)俄羅斯的情況

隨著前蘇聯的解體，俄羅斯開始了民主建設的過程。這一過程也影響了很多包括監獄在內的國家機構的行政管理體制。1992年，俄羅斯提出了希望加入歐洲委員會的申請。這一申請要求俄羅斯要承擔更多新的國際義務，包括滿足改善監獄條件和簽署并批準歐洲人權公約和反酷刑公約。俄羅斯的人權活動家，還有一些曾經服刑的囚犯和歐洲專家提出，俄羅斯的監獄條件不能滿足歐洲的標準。

附屬于地方蘇維埃的監督委員會，作為對于各種監禁機構監督負責的機構，沒有能夠遵從基本的人權標準。在19世紀的俄羅斯，對監獄、收容所和教養所等機構的社會監督組織由國家代表和杰出的公共人物組成。該組織由沙皇亞歷山大一世創立。地方的各個社區委員會據此開始在全俄羅斯境內開展囚犯監督和監獄條件的監督工作。

現存的規定沒能為刑法領域的公共監督提供立法基礎。俄羅斯的刑法規定了有權力探訪監獄和其它的刑事犯居住地的組織。非政府組織沒有被賦予這些權力。很多年以來，改革者們一直試圖推動在強制拘留所實行公共控制和公共組織的協作，以確保人權納入聯邦法律。國家杜馬最終采納了2003年的法律草案，同時還做出了允許國際組織專家探訪監獄、收容所和教養所的規定。英國的獨立監督委員會仍在繼續與其俄羅斯伙伴的合作；在2005年，代表們又應邀來到俄羅斯，與那里的同行們分享英國在監獄公共監督方面的經驗，并與俄羅斯監獄當局和俄羅斯的非政府組織會面。到目前為止，很多試驗性的工作重點已經遠離了莫斯科。

在2006年莫斯科召開的Civil G8會議上，有人呼吁政府應該采取所有措施以在其國家中發展有效的監督體制，特別是對于法律的執行機構和監獄、收容所和教養所體系，以更積極的幫助在其它國家和國際社會建立有效的公共獨立監督體系。

(四)美國的做法

美國的監獄關押率僅次于俄羅斯，排名世界第二。在美國有三個層次的改造系統：由城市管理的地方監獄、國家管理的監獄和聯邦監獄。地方監獄體系的區別很大，從只有6、7間囚室的小監獄到囚禁上千號囚犯的過分擁擠的大型監獄。監獄中的暴力問題是一個被廣泛報道的問題。監獄中的人員以黑人為多數。隨著強制最小徒刑的使用，特別是對毒品犯罪者的使用，近年來，關押數量已經顯著的增多。

在美國沒有官方的監獄監督機構，也沒有法律要求獨立的外部監督。外部監督在各州之間的差別很大，主要取決于立法者、市民社會、教會組織、囚犯家庭組織和專業協會。他們都在監獄探訪工作中發揮作用。

美國的監獄面臨大量的由囚犯和像“美國市民自由聯盟國家監獄項目”這樣的市民社會組織提出的法律訴訟。比如，在阿拉巴馬州以鐵鏈鎖住一群做苦工的囚犯這樣的爆炸性新聞引起了國際譴責后，該種行為就被州政府禁止了。一個美國的人權組織“人權觀察”定期的探訪監獄，接受囚犯們和他們的家屬們發出的投訴信，發表獨立的報告。一個特別的關注領域是囚犯被強奸的問題。曾經有一個案件要求監獄官員對囚犯被強奸的事件負責。其所秉持的理由是，該種事件構成了《美國憲法第八修正案》中提到的殘忍和非正常性懲罰。因此，美國的最高法院判決如果他們明知道囚犯有實質性的被其他人傷害的風險，監獄的官員要對這一傷害負責。在一位伊利諾斯州的參議員的幫助下，新的保護囚犯免受強奸的法律誕生了。這種以訴訟迫使監獄方負責的方式是非常昂貴的，也許這種美國模式對其他國家沒有太大的借鑒意義。

美國改造委員會，一個私人的非營利性會員制組織，提供檢查服務。由于接受對該組織的鑒定是志愿性的，很多的監獄都沒有參與其中。被該委員會鑒定為合格所需符合的要求與其它聯邦、郡縣、各州和私人的各類機關所要求的標準是一致的。所有的項目與該委員會簽訂合同，繳付鑒定費用，按照經過該組織培訓的顧問所審定的標準進行自我評審。之后，鑒定委員會會對其委托改造做出鑒定決定。美國改造委員會宣稱，該鑒定會促使員工進行提高和發展，提高他們的工作士氣和專業水平，建立一個對工作人員和囚犯都更為安全的環境，并檢驗出監獄的優缺點，建立可量化的提高標準，增強抵御訴訟的能力，減少責任保險費用。

四、監獄監督體系建設的構想

專門系統的監獄監督在中國是一個全新的事物，目前理論上和實踐上都沒有系統地提出和研究。概括而言，這一問題意義重大并具可性行，同時研究和實施的難度也都很大。中國監獄行刑監督程序和體系的建設，需著力解決如下幾個方面的問題：

首先，符合人類社會發展方向、國際趨勢和最低規則標準。文明、民主是人類社會發展的必然方向，有效保障犯人權利已經成為不爭的國際性共識和趨勢，因此，對監獄實行有效的獨立第三方監督，不僅符合這一趨勢，也是確保達到國際有關犯人待遇最低待遇標準規則的要求。

其次，中國具備相應的社會基礎和實踐條件。犯罪入獄是人生的不幸，不論原因如何，在監獄服刑的人同是不幸的人和社會生活的弱者。從權利保障和享有角度講，犯人始終處于弱勢地位。同情弱者是人類善良的本能，幫助和保護弱者既是通行的國際規則，也是中國文化傳統。實行監獄監督以保護犯人的權益有廣泛的社會基礎。現在中國強調以人為本，強調建設和諧社會，越來越重視對公民權利個人的保護和對公共權力的監督和制約，這些都為建立監獄監督提供了良好的實踐條件。特別是近年來監獄強調公正、公開、公平，獨立第三方的監督也正符合這一實踐趨勢。

第三，行刑監督的制度與法律、法規建設。1.逐步倡導“獨立”和“第三方”監督的觀念，這是實行監獄監督必要的認識基礎；2.思考建立《監獄監督條例》或相應的法律、法規建設，這是法律依據；3.規范監獄活動，明確監獄工作標準。這是監獄監督活動的“實體性”依據。

第四，行刑監督的組織機構和人員。1.組織體系。監獄監督不可由監獄及其領導、管理機關來組織和領導，必須確保其活動的獨立性。但獨立第三方的監督需要納入一定的公共的權力系統管理或督導；2.機構。監獄監督的主體由非政府的社會組織和個人組成。這些機構和個人除了具備相關條件外，不得與監獄和犯人之間存在各種實際的利害或利益關系。

第五，行刑監督的內容、程序及效力。監獄監督的內容包括監獄各項工作和各項工作的全過程，簡單地說是一種“全程式全面監督”，這是與現有公權力實施的監獄監督的一個明顯區別。監獄監督的內容需要圍繞監獄活動標準或規則展開。因此，明確和建立這些標準和規則是監獄監督的前提和基礎。監獄監督既在監獄活動程序之內，又在監獄活動之外，具有自身的獨立性。也就是說它是專門對監獄活動的監督，當然包括監督的活動在實體和程序兩個方面是否合法等等。同時，監獄監督本身也必須按照一定的程序進行，以保證其自身的合法性和有效性。需要強調的是，監獄監督的程序當中，需要明確確保監獄監督效力的程序規定，即必須明確通過一定的程序，監獄監督的意見和建議，監獄需要做出回應或改正。

根據我國監獄行刑的法律、法規和實踐運行情況，結合國外有關經驗和做法，我們對我國建立和實行監獄行刑監督體系的構想是：

(一)轉變觀念，改革現有監獄考核體制，使監獄樹立對外部監督的開放態度

轉變觀念是監獄外部監督制度建立的基礎。一直以來，在人們的觀念中，監督意味著“挑毛病”、“找茬”，不管是個人還是機構都在本能上給予排斥。監獄也不例外，姑且不論其對社會人士的獨立監督，就是對檢察院的法律監督，雖然不得不接受，但也不情不愿，意見頗大。這種觀念造成了監獄的封閉與落后，社會對監獄狀況缺乏了解與關注，監獄問題也難以得到有效解決。因此，相對于中國改革開放30年取得的巨大成就，監獄的發展是十分緩慢的。事實上，從我們在英國了解到的情況來看，監獄的外部監督對監獄本身利大于弊，這也是英國監獄對外部監督持歡迎態度的重要原因。首先，外部監督機構及其工作人員可以從與監獄不同的角度幫助監獄及時發現問題和解決問題，從而降低監獄工作風險。其次，外部監督的介入，增加了公權力運行的透明度，同時也減少了權力腐敗的機會，對監獄相關工作人員也是一種保護。再次，監獄的過于封閉也是監獄本身不愿看到的，監獄需要社會的了解與關注，尤其是監獄的一些進步之舉，需要有獨立第三方的宣傳，而外部監督機構可扮演監獄與社會溝通的中介角色，其不僅揭示監獄存在的問題，也表彰監獄進步之處；并且，有些問題本身不是監獄短期能自行解決的，通過外部監督機構的披露，可引起社會和監獄上級部門的關注，有利于這些問題的解決。最后，對囚犯死亡等具體事件的調查處理，由獨立第三方監督機構進行或參與，可大大增強處理過程與結果的公信力，避免監獄處于公眾質疑的風口浪尖。

綜上，監獄應當適時轉變觀念，不怕暴露問題，理性對待外部監督。同時，要讓受監督者對監督持開放態度，不僅是觀念問題，在我國還有考核問題。如只要出問題，不管是什么樣的問題，一概要查管理者的責任，任何人都會在趨利避害的心理本能驅使下，設法隱滿問題。所以，應該改革現有監獄考核機制，使考核體系科學化。

(二)完善檢察監督

在理論上，監獄的外部監督包括立法機關監督、媒體監督、檢察監督等，但實際上真正運轉的只有檢察監督。檢察機關有專門派駐監獄的駐監檢察室，但駐監檢察室監督不力的問題在“躲貓貓事件”中已表現得淋漓盡致。首先，由于缺乏法律法規對檢察院法律監督內容和程序的明確規定，加上監獄部門本能的排斥，駐監檢察室難以有效發現監獄存在的問題，形成有效監督；其次，地方保護主義的干擾，也往往使駐監檢察監督流于形式；最后，駐監檢察室在工作機制上本身存在不足，駐監檢察室本來是一種外部的、專門的法律監督，但其人員往往不能與監獄機關在工作上保持一定距離，在生活、福利等方面完全脫離聯系，容易被同化，難以發揮法律監督職能，甚至喪失法律監督的動力和能力。

上述問題的存在，削弱了駐監檢察室法律監督的力量，也使其社會公信力大大下降，有必要加強改革，完善駐監檢察監督：首先，必須采取有力措施確保駐監檢察室監督的獨立性。一方面，應健全相關保障機制，使駐監檢察室與監獄機關保持一定的距離，防止被同化；另一方面，應進一步加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作的領導，形成檢察工作一體化的機制，有效地排除地方因素的不當干擾，克服地方保護主義，增強法律監督的整體效能。其次，健全法律監督方面的法律規定，適時出臺《法律監督法》，明確、細化法律監督的內容與程序，使檢察機關的監督程序進一步制度化、規范化。

(三)整合現有聘請執法監督員監督監獄工作的做法，探索建立中國特色的獨立監督制度

中國監獄的外部監督實際上只有檢察監督一種，而且檢察監督也是公權力內部的監督，而公權力外部的監督則結構性缺失。近年來，有些地方監獄管理局聘請監獄系統外的有關個人擔任執法監督員，以對監獄工作進行監督。這是探索中國監獄外部監督制度的有益嘗試，但離建立真正的外部獨立監督制度甚遠。原因在于，執法監督員由監獄管理機關聘請，且聘請程序不透明，其本身的獨立性令人懷疑；其次，執法監督員探訪監獄時間、探訪范圍、交談對象等均由監獄安排，使所謂的監督流于形式；等等。

為使監督真正有效，應當整合現有聘請執法監督員監督監獄工作的做法，形成制度性建設。建設重點不僅要保證罪犯有暢通的訴冤渠道，而且要賦予監督者相應的權力，保障監督的獨立性。具體包括以下內容：經費由財政全額保障；監督員應是志愿者性質，與監獄及犯人無任何利害關系，并由一獨立社會組織聘請，聘請條件與程序公開；監督員任命后除非出現重大違紀或違法犯罪事件，在任期內不得解聘；監督員可在工作時間隨時探訪監獄任何地方，與囚犯不受限制地交談，并可自行決定是否需要監獄工作人員陪同；監督員獨立發表報告，不受任何干涉；等等。

不可否認，在現有體制下，獨立外部監督制度的建立任重道遠，但任何制度的建立與完善都不是一朝一夕的事，重要的是，我們必須踏出前進的第一步。之后，我們可以堅定地一步一個腳印，在不斷探索研究中闖出一條符合中國文化特點與國情的道路。

[1] 張紹彥.刑罰的使命和踐行[M].北京：法律出版社,2003.

[2] 張蘇軍.中國監獄發展戰略研究[M].北京：法律出版社,2000.

[3] 袁登明.行刑社會化研究[M].北京：中國人民公安大學出版社,2005.

ResearchonExecutionProcedureandSupervisionuponPrison——Focus on Comparative Study and Feasibility Analysis

ZhangShao-yan

(The Law Institute of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720)

Supervision is an indispensable part during the execution procedure. Certain independent supervision upon the public power of prison execution will not only help to protect the rights and interests of prisoners, but also help prison education on prisoners and prison security. Independent supervision by social forces in our country is feasible since it has certain legal and practical basis, and furthermore, the foreign experience also can be learned from. The establishment of this mechanism is the structural contribution to the effective supervision upon the public power enforcement.

execution procedure; independent supervision; rights and interests of prisoners

1002—6274(2012)06—032—08

DF87

A

本文是中國社會科學院基礎研究學者資助計劃項目《行刑程序與監督》(1072000100060007)和中國社會科學院創新工程法學研究所項目《社會穩定的刑事法治保障研究》的階段性成果之一。

張紹彥(1962-)，男，山東萊陽人，法學博士，中國社會科學院法學研究所教授、博士生導師，研究方向為法學理論、刑事法學。

(責任編輯：黃春燕)