日韓農協與中國供銷合作社

文/白志剛

(作者系山東省政協常委、山東省供銷合作社理事會原主任)

借鑒日韓農協基本經驗解決我國“三農”問題需要一個系統性的綜合服務組織

若干年來，我國研究“三農”的專家學者、政府的涉農機構直至包括中央領導在內的黨政領導，都對日韓兩國的農民協會（簡稱“農協”）給予關注，而且都在思考和探討日韓農協的可借鑒之處。其動因很清楚：日韓的農戶與我國的農戶非常相似，都是占有土地資源很少的小農，都需要系列化、綜合性的服務，農戶和為農戶服務的組織都需要更多地依靠政府的力量。正是由日本和韓國政府全力支持并賦予諸多權利的農協這一綜合服務組織，對組織服務農戶、實現農業現代化乃至農村現代化施加了最大的影響，發揮了最關鍵的作用，成為20世紀全世界范圍內促進經濟社會發展的典范。進入上世紀八九十年代之后，日韓農協相繼出現了衰退的趨勢，職能逐步弱化，作用越來越小，直至經過幾次經濟危機而陷入困境。對日韓農協在新的歷史時期出現的轉折的經驗教訓值得總結研究，而且對作為存在了大半個世紀、覆蓋了全國農村的綜合服務組織，如何伴隨農民、農業和農村的轉變與發展實現自身的轉變與拓展，很有必要去探討。而目前，首先需要我們對照和借鑒的是，在實現農業和農村現代化過程中，日韓農協曾肩負的歷史使命和承擔的歷史任務。

在上世紀后期，日韓兩國呈現出的農業生產力水平、投入水平、市場化商品化程度、農村經濟結構、農業資源和環境及農村社會發展狀況，是經過幾十年努力推進現代化建設的結果，而制度的變遷則是其成功的基本原因和基本條件。日韓兩國的土地資源貧乏，直至兩個國家基本實現農業現代化的七八十年代，戶均耕地只有一公頃左右，而且農村正常勞動力的老齡化趨勢日益加劇。至今日韓兩國徹底放棄耕地的農戶仍很少，大多作為兼業戶存在于或往來于城市與農村之間，戶均耕地也只有20畝左右。正是由政府支持的農協對分散弱小的農戶所實施的全面和系列化的服務，實現了對東亞地區最具普遍性的農戶的有效組織，在相當于我國一個村或幾個村組成的社區范圍內，家庭經營的農戶實現了生產經營和公共生活行為的統一。也正是由于統一農戶思想和生產生活行為的社區合作機制的形成，使生產經營大戶、公司、技術推廣機構等各類經營服務主體擺脫了交易成本對其進入農村的阻礙，在農協職能弱化的同時，以社區農戶合作為基礎，由各類經營服務主體共同構建起具有東亞地區特色的社會化服務體系。

解決中國的“三農”問題是否也需要一個綜合性的服務組織？總結30多年來政府和各類經營服務主體所進行的探索，特別是分析其組織服務農民所遇到的阻礙和問題，應不難得出結論：一般的農產品加工經營企業與現階段分散經營的弱小農戶屬于兩類不同的經濟體，因此無法突破交易成本的障礙，加工經營企業是這樣，金融企業也是如此，產業化經營遇到了屏障。農民專業合作社注冊登記的速度很快，統計的數目很大，但其生命力一直為公眾所憂慮，能發揮一定作用的專業合作社一般由農村能人領辦，但僅憑一兩個人擁有的資源和要素，面對需要提供系列化服務的社員，無法解決從生產到市場終端整個過程中的諸多問題，合作社也需要一個綜合服務組織。在農村可以尋找到一種成功的案例，即由身處農民之中，有資本、有經營能力、有產業發展思路，又有服務意識、有號召力，同時又擔任支部書記的人致力于服務體系建設取得了成功，但像這樣將若干身份和若干因素集于一人的情況比較罕見，不具有普遍性，而且其作為也只能局限在有血緣、地緣關系的村莊或小的社區內。設在鄉鎮的“七站八所”幾經調整，但基層的同志都明白，即使有“皇糧”供給，也只能靠喇叭喊、靠“明白紙”指導；在市場經濟條件下，政府已不可能直接過問微觀經濟活動，在缺失經營服務載體的情況下，即使花費巨大的組織成本將各涉農部門整合在一起搞“大合唱”，也無法收到實效。

對照日韓的經驗，分析我國農村改革面對的矛盾和遇到的問題，不僅可以感受到對一個新型服務組織的迫切需求，而且可以比較清晰地描述出建設社會化服務體系所必需的服務組織應承擔的基本任務和應具有的組織特征。其基本任務是：在圍繞農民生產生活建設新型經營服務體系的過程中，樹立農民的合作意識，統一農民的生產和公共生活行為，建立起農民的社區合作機制和專業合作機制，形成推進農業現代化和新農村建設的制度基礎。其應具有的組織特征是：首先它應是經濟組織；其次它應是綜合服務組織，這一方面是出于分散弱小的農民對系列化服務的需求，同時是為農服務的經濟組織建設產業鏈以形成持續發展力的需要，而僅把農民作為一般客戶采購農產品、銷售工業品，而不參與到農民生活生產之中并提供綜合服務的經營主體，不可能成為有成長性的經營服務組織；再次，它應是“頂天立地”的系統組織，一方面它必須擁有融入農民之中的基層組織，打下牢固的根基，同時又需要從中央到地方設置相應的組織層次，以接受政府的指導和支持，承接委托的職能和各類資源，運籌支撐基層組織和整個系統的運營。總之，解決中國的“三農”問題，需要一個由政府指導和支持、具有綜合服務功能的系統經濟組織。

多年來，對組建新型服務組織的必要性及其基本任務、組織特征無太多疑義，問題在于可能性。若干年前，研究“三農”的一些專家學者就提出并分析了產生這樣一個組織的途徑，一是重建，對此學者和供銷合作社在改革前期就作了各種試驗，但沒有成功的實踐，從理論上分析，則有違于“路徑依賴”；二是改造，對此大家不約而同地想到供銷合作社，但鑒于當時其基層組織所處的困境和各級聯社的思想狀況，各方面又很難認同。2009年國務院發布的《關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》（國發【2009】40號），為新時期的供銷合作社確定了“加快構建運轉高效、功能完備、城鄉并舉、工貿并重的農村現代經營服務新體系”的基本任務，由此為供銷合作社確立了建設系統性綜合服務組織的改革方向。之所以對供銷合作社如此定位，寄予這樣的希望，一是出于需要。解決糧食和食品安全等重要現實問題，實施農業現代化和新農村建設等重大歷史任務，對一個具有整合轉換資源功能的連接城鄉的載體的需求更加迫切。二是供銷合作社具有基本條件。供銷合作社盡管在經濟轉軌期遭受重創，傷痕累累，但是作為長期植根于農村的系統經濟組織所具有的特質極具價值，特別是存在于農民身邊的基層組織，集中體現了集新農村建設者和利益相關者為一身的寶貴的組織特性。三是已呈現出一批具有普適性的案例。長期從事農村工作的同志在基層調研后認為，在有的地方，供銷合作社為農服務已做到了“全方位、全覆蓋、全家福”。

吸取日韓農協經驗教訓為新時期供銷合作社找好定位

國務院40號文件為供銷合作社改革發展指明了發展方向，設置了空間，但是朝著大目標真正從整體上推進實施，還要拭目以待。事實上，各地的黨委政府認可需要時間，各有關部門和方面可能也對供銷合作社的狀況存在質疑，農民更要在發生在身邊的事實面前才能相信。外部對供銷合作社的認識和看法，只是基于經濟轉軌對一般經營主體所造成的影響和沖擊，而最為根本的是供銷合作社自己有沒有實現歷史轉折的信心，信心取決于定位，確立新時期的定位是供銷合作社面對的基本問題。而較普遍存在的現象卻顯示了情勢的嚴峻：其一，在很多地方對啟動基層供銷合作社改革表現出無奈甚至采取了回避的態度，而供銷合作社系統的人都知道，身處農民之中的基層組織是供銷合作社的根，由此從根本上動搖了信心，失去了底氣；其二，歷經經濟轉軌、企業改制尚存下來的供銷合作社各級聯社的一些公司企業，與“三農”沒有利益與合作關系，而是一方面設法享受政策扶持，獲取公共資源，一方面以資本的力量并購基層企業，這種聯合發展，不管其意圖如何，其結局很可能是對供銷合作社釜底抽薪；其三，各級聯社的工作往往不能擺脫“兩張皮”的困惑，如何將聯社與基層連成一體，如何將市場運作與服務“三農”集為一身，在很多地方尚未破題。制定評價和獎勵標準，主要依據統計的指標，很難產生正確的導向和激勵。往往不能正視存在的問題，對一系列現象和做法未能作出實質性的分辨，推進工作的舉措陳舊而形式化。

存在的上述現象和問題集中地反映出，尚未真正樹立起建設一個為“三農”服務的綜合性服務組織的目標，或者說對其缺乏信心。存在這些現象和問題的原因，有歷史的沉淀，也有現實的環境和條件，而攻堅破圍實現徹底的轉變，供銷合作社確實面對種種阻力和諸多的困惑。但是供銷合作社的前途和命運最終取決于自己的選擇和態度，而日本韓國農協經歷的衰退，已經為我們提供了一面明鏡：日韓農協擁有政府賦予的職能，享有特殊的權力，在增強其服務功能、發揮保護農民利益和保證農產品供應作用的同時，也助長了其對行政和政策的依賴性，造成了其體制的僵化，淡化了其為農服務觀念，阻礙了其經營管理的進步。在由工業化帶動的經濟高速增長期和由房地產等因素促成的泡沫經濟形成期，農協禁不住誘惑，忽視農業農村，疏遠了與農戶的關系，將追逐自身效益放在首位，其結果是兩頭失利。上世紀90年代日本經濟泡沫破裂，農協的信用社僅在房地產行業的損失即達6.4萬億日元。2009年，在與韓國農協中央總部和各道支部的負責人交談時，深切感受到其痛苦和無奈，他們非常內疚地道出了實情：在最近的一次全球金融危機中，農協尚有的信貸資金，很大一部分葬送在我國威海、青島等沿海一帶的韓資企業中，為此，韓國政府將1961年并入農協的農業金融組織剝離出去，農協的最后一根支柱夭折了。

上世紀后期，日韓農協的外部環境確實發生了巨大變化，伴隨工業化和城市化的進程，農業比重下降，農業人口減少；面臨商品化市場化程度加劇，尤其是全球經濟一體化的蔓延，政府迫于國內外壓力，消減支農政策，開放國內農產品農資市場，放松農產品貿易保護。這些歷史的必然必會對龐大的農協組織產生深刻影響，造成直接而巨大的沖擊。但是由東亞地區的經濟社會發展條件所決定，工業化和城市化并沒有使農戶離開土地，面對大部分以兼業戶形式存在的農戶，如果農協同時堅持市場運作和為農服務宗旨，實施經營和組織創新，將農戶凝聚在自己周圍，應有可能伴隨農村和農戶的轉變與發展進入新的產業，形成新的優勢，開拓出新的空間。但是慣性主導了農協，使其未能擺脫歷史的局限，確立新時期的定位，開辟出新的發展道路。各國的經濟史都清晰地記載并表明，市場中的企業生生死死，百年老店和世界級的公司都往往躲不過經濟周期，而離開了生存的土壤，動搖了根基，體制機制并不占優勢的農協及其公司企業，其走向衰退應是注定的。

上世紀90年代中后期，中國供銷合作社同樣經歷了外部環境的急劇變化和命運的急轉直下。在放開搞活、經濟轉軌加速的新情況下，獲得經營自主權的農民需要一個建立在家庭經營基礎之上的新型經營服務體系，“三農”的發展需要建立新的經濟社會運行秩序，但是，失去重要農產品和農業生產資料專營權的供銷合作社，起初對舊體制眷戀，對放開市場抱怨，對恢復專營存有幻想，而隨后在市場經濟大潮的沖擊下又走向另一個極端：基層供銷合作社選擇了分散經營，與個體經營戶一樣陷入無序競爭，供銷合作社的公司則混同于市場經濟中的一般企業，疏離了農民，失去了本質屬性和特殊價值。其結果是公司和基層組織或被市場淘汰，或被改為民營，各級聯社陷入困惑。

中國供銷合作社和日韓農協的遭遇非常相似，教訓同樣深刻，但與日韓農協相比，當今供銷合作社生存發展的土壤要深厚得多，空間要廣闊得多，更面臨著難得的機遇。日韓兩國糧食等很多農產品自給率不足50%，而這對于擁有十幾億人口的中國永遠不可思議，中國有能源問題、匯率問題，但最嚴峻的而又決不能成為問題的問題是糧食、農業和農民問題；與日韓兩國曾出現的土地集中的趨勢相似，進入新世紀中國出現了資本下鄉和農民之間的土地流轉，但實踐已經表明，它比日韓遇到的阻礙更多，已經出現了集中的土地又回流的現象，農業的家庭經營全世界概莫能外，在中國更是必須長期堅持的基本經營制度。在家庭經營基礎上實現農業農村的現代化和城鄉一體化，需要一個新型經營服務體系，造就一個在建設新型經營服務體系中發揮至關重要作用的系統性的綜合服務組織，是時代的呼喚，是供銷合作社必應作出的事關自己命運的選擇。如果說日韓農協已經行使了歷史使命，而新時期的中國供銷合作社，則肩負著義不容辭的歷史責任，面對千載難逢的歷史機遇。如果說日韓農協走向衰退是因為缺乏歷史經驗，而中國供銷合作社如不能確立起在新時期的定位，實施新的任務，則是缺失歷史的自覺。

看日韓農協興衰歷史為新時期供銷合作社的改革發展鋪好路

在確立新時期供銷合作社定位的同時，必須確定實施目標和任務的正確路徑，而創新發展的路徑則取決于其所處的歷史條件。上世紀的日韓農協與當今的中國供銷合作社處于不同的歷史背景之下：日本的資本主義發展早于韓國，但遠遠落后于西方國家，在20世紀相當長的時期內，仍延續著封建土地制度，由佃農逐步轉變為自耕農的弱小農戶從事的農業生產，其商品化進程非常緩慢，社會現實決定了農協的組建發展必須依靠政府，而政府為了保障戰爭時期后方的穩定和供給，為了給工業發展積累資本，也需要一個控制農村農民的工具。因此，從1900年立法建立農協開始，日本政府一直將其作為執行國家經濟政策的機構，正是在政府對其嚴密控制、強化職能、全面扶持之下，農協成為全體農戶參加并與行政體系保持一致的全國性組織，日本農協的組建發展具有自上而下的顯著特征。而與日本情況相似且受日本影響的韓國，在1957年頒布《農業協同組合法》，自此開始自上而下成立農協。

改革開放之前的中國供銷合作社與當今的供銷合作社所處的歷史背景也截然不同。新中國成立初期，農業生產互助組織直接在農民身邊催生了供銷合作社，但隨著家庭經營很快過渡到集體經營，國家全面確立起計劃經濟體制，供銷合作社被確定為重要農產品和農業生產資料的專營機構，轉向了主要按照中央政府授予的職能和制定的政策從事經營服務，在幾十年的時間內，整個系統遵循自上而下的運作規則，廣泛服務和參與了農民的生產生活。

進入新的歷史時期，供銷合作社面臨經濟社會發生的重大變革，各種延續、變化和新生成的因素交織在一起：全球經濟一體化和貿易保護主義，分散的小規模經營與劇烈起伏的市場，帶著傳統小農經濟烙印走向商品生產的農民，市場機制的失靈與政府角色的轉換，由此促成的現階段“三農”發展的矛盾，比之實現現代化過程中的日本和韓國要復雜得多。處于新的歷史背景之下的供銷合作社，要將自己改造為與“三農”共同發展的綜合服務組織，從何處著手？遵循什么路徑？思考的著眼點必應是解決農民渴望、政府要求而一般經營服務主體無能為力的問題。30多年農村改革的歷程表明，一個能擔當起組織服務農民的責任的經濟組織，必要解決兩個問題：一是將一般市場規則和現階段農民的理念、習慣、行為方式結合，創新并形成有效組織服務農民的制度；二是造就靠服務“三農”而不是僅依賴資本生存發展的機制，形成服務“三農”的內生而持久的激勵和動力。按照上述要求衡量，最具備條件的應是供銷合作社的基層組織。國務院對供銷合作社在建設社會化服務體系中發揮重要作用設置了前提，即要求供銷合作社必須同時堅持“為農服務宗旨”、“社會主義市場經濟改革方向”和“合作制基本原則”，必須同時推進“經營創新”、“組織創新”和“服務創新”。在現階段能夠首先同時實現“三個堅持”和“三個創新”的，也必應是基層供銷合作社。作出上述判斷的依據是供銷合作社基層組織所具備的特質：基層供銷合作社存在的必要性完全在于“三農”的需要，其生存的可能性則取決于與農民的關系，同時，基層供銷合作社既在農民中間又在市場之中，即使資產和組織遭受嚴重挫傷的基層供銷合作社，其組織服務農民的寶貴基因仍在；作出上述判斷的依據還在于基層供銷合作社已有的成功實踐，在真正啟動和推進農村現代經營服務新體系建設的地方，基層供銷合作社領辦了最有凝聚力和生命力的合作社，與農村中的優秀經營者和經營服務組織的合作日益密切，所建設的服務鏈突破了制約產業化經營的瓶頸，使供銷合作社既能融入農民又能進入市場的特殊優勢得以充分展示，顯現出向下扎根、向上生長的強勁發展趨勢，形成了其它市場主體很難具有的持續發展力，即使目前在全國這樣的基層組織還不是很多，但在財力增長、資本擴張、公司林立但對解決“三農”問題遇到障礙的今天，它揭示出供銷合作社基層組織所蘊藏的寶貴價值。由此可作出結論：著眼著力于基層組織的改革創新，自下而上建設綜合性為農服務組織，是供銷合作社必應作出的路徑選擇。

全面啟動和推進基層供銷合作社的改革發展，應正視其目前的現狀，不能籠統地以好、中、差3個“1/3”來界定基層供銷合作社的情況，而必須揭示和把握其面對的實質性問題。在全國范圍內，除了已經解體的之外，在尚存的基層組織中靠吃租金維持生存的占了相當大的比例。在這些地方，尚有的經營項目其實都是由職工從事的與個體商戶同樣的分散經營，而所謂領辦的專業合作社，采用的也是與涉農行政部門一樣的做法，是掛靠在供銷合作社名下的專業合作社，并沒有實際的組織服務功能和作用。在思想上并沒有把“三農”的需要作為出發點，在行為上并沒有融入農民的生產生活之中，看起來是一念之差、一步之遙，其實質是未實現基層組織的根本轉變，因此，在農民心中，供銷合作社就是賣化肥的，頂多是開超市的。由于不能清醒地認識供銷合作社基層組織的本質和價值，對待基層組織建設必然采取回避、拖延的態度；以解困的做法代替改革發展的舉措；將暫時的穩定作為其基本任務；只重視資產的運作而忽視功能建設；不肯將公共資源注入到基層組織等。

既然，基層組織是供銷合作社的根這是確定無疑的，而基層組織生存的嚴峻性是現實存在的，那么，如果當今的供銷合作社人真正具有歷史責任感，真正關心自己的命運，就應該展現出全面啟動基層供銷合作社、自下而上推進改革發展的信心和氣勢。

從基層供銷合作社做起自下而上建設綜合服務組織，并非是忽視各級聯社的公司企業的發展，而恰恰是其沿著正確方向持續健康發展的根本之策。我們看到，新公司的產生及成長非常艱難，而具有一定規模的公司則越來越不像供銷合作社的企業。存在這些普遍現象的原因，并不在于公司本身，而恰恰是由于基層組織建設和成長的滯后。供銷合作社的公司企業，只有擁有農民這一最大的客戶群體和服務對象，擁有農村這一最大的生產基地，也只有真正屬于以基層組織為基礎的供銷合作社組織體系，才能形成真正的核心競爭力。事實上，在供銷合作社扎實推進經營服務體系建設的地方，有生命力的公司企業在基層雨后春筍般涌現出來，與國有企業“上多下少”的格局不同，形成了“下多上強”的發展趨勢。

基層供銷合作社的改革發展必須得到黨委政府的支持，必然要在黨委政府領導和支持下向前推進，而黨委政府必定是從農民的態度，從最基層的實效認識評價一個為農服務組織的價值。在基層組織已經有所作為的地方，黨委政府給予的信任，得到的農民的擁護和各方面的理解支持，甚至超出了供銷合作社的預料。改善創造供銷合作社改革發展的環境，必然也要經歷自下而上的過程。

面對解決“三農”問題、推進現代化建設的歷史任務，面對關系自身命運的歷史抉擇，供銷合作社必應以不斷密切和深化與農民的關系為基本目標，以直接有效地組織服務農民為根本任務，將精力、資源傾注于基層組織的改革發展，朝著建設綜合服務組織的方向探索前進。