上海兩類農村居民點整治模式的比較

張正峰 楊 紅 吳沅箐 郭碧云

(1.中國人民大學公共管理學院，北京100872;2.國土資源部土地整理中心，北京100035;3.上海市城市規劃設計研究院，上海200040;4.清華大學水利水電工程系，北京100084)

自改革開放以來，我國農村社會經濟結構發生了巨大的轉變。但是，伴隨著城市化進程的加快，建設用地需求量不斷增加，耕地保護面臨嚴峻的形勢，成為阻礙農村穩定發展與新農村建設的突出問題。在此背景之下，大力推進農村居民點整治，可在一定程度上增加對城鎮建設用地的供給，緩解用地矛盾、實現耕地占補平衡，對改善農村生態環境、提高農民生活質量、促進城鄉統籌發展也具有重大的現實意義[1－3]。農村居民點整治是指在一定的社會經濟條件下，針對農村居民點用地零散、無序的狀態，對其空間結構和布局實施整治，并配合公共基礎設施的改造和完善，以達到優化土地利用結構、提高土地利用效率、改善農村生產生活條件和環境的一項綜合土地利用工程。上海是我國大城市的代表，城市建設、產業升級、生態保護等用地需求進一步凸顯上海的土地供給壓力。而開展農村居民點整治對于盤活上海農村建設用地，緩解土地資源供需矛盾，加速城鄉現代化發展，化解城鄉二元結構有著特殊的意義。上海農村居民點整治實踐開展較早，在20世紀90年代，就圍繞“農業向規模經營集中，工業向園區集中，農民居住向城鎮集中”的“三集中”戰略開展了農村居民點的整治，目前也形成了多種各具特色的整治模式[4－6]。其中，尤以嘉定區外岡鎮為代表的“宅基地置換模式”和以奉賢區莊行鎮為代表的“村莊歸并模式”的影響最大。本研究即選取上海郊區這兩類典型的農村居民點整治模式，從地域特征、整治目標、整治內容、運作方式、驅動機制和配套政策6個方面比較這兩類模式的異同，從而為模式的優化提供依據，為制定差異化的農村居民點整治政策提供幫助。從理論研究角度來說，農村居民點整治模式研究也成為國內學術界的一個研究熱點，眾多學者探討了農村居民點整治模式的內涵[7]、模式的劃分方案[8－11]和不同模式下的整治策略[12－13]，但目前還缺乏不同模式之間的比較研究。因此，本研究可以豐富農村居民點整治的理論與方法。

1 宅基地置換模式與村莊歸并模式的內涵與特征

農村居民點整治是一個復雜的系統，是一個由主體、客體、技術、資金和環境等多種要素構成的相互聯系、相互作用的綜合體。這些組成要素在特定的時間和特定的區域中，按照一定的構成方式所組成的具有一定外在表現形式與組合規律(如作業方式、組織方式和資金籌集方式等)的整體就形成了不同的農村居民點整治的模式。

1.1 宅基地置換模式的內涵及特征

“宅基地置換模式”以上海嘉定區外岡鎮的農村居民點整治為典型代表。宅基地置換，即在國家現行政策框架內，在農民自愿的原則下，農戶用位于規劃城鎮建設用地范圍外的宅基地置換規劃的城鎮建設用地范圍內的高標準、高水平建設的農民集中安置小區，農民原有的宅基地在農民搬遷后統一組織整理復耕，同時規劃出可供出讓的地塊，通過土地出讓獲得的收入用于資金的平衡，從而在整個項目區達到“建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更合理”的目標。

宅基地置換模式的一個特點是整治對象的多元化和綜合化。宅基地置換一般將村莊整治、農田整治、零散工業用地整治和未利用土地開發結合在一起進行，屬于一體化的土地整治模式。在整治中，對搬遷的村莊和騰退的工業用地實施復墾工程，結合周邊農田的整治工程和未利用土地的開發工程，促進耕地的連片和基礎設施的提升，從而為現代農業生產提供支持。在嘉定區外岡鎮宅基地置換項目中涉及到的整治對象就包括了農村宅基地、空閑宅基地、宅基地周邊的其他農用地和未利用地、工業用地和耕地。第二個特點是整治的范圍大。宅基地置換的項目區一般以鄉鎮為單位，規模大，涉及到的村莊多。在嘉定區外岡鎮宅基地置換項目中，拆舊地塊是依據外岡鎮的近遠期發展需求和嘉定區城鄉建設的重點區域在全鎮范圍內進行選擇的，包含了規劃的萬畝糧田區域、規劃的開發建設區域和規劃的自然保護區域。拆舊地塊的總規模為162.07 hm2，包含171個拆遷地塊，涉及到12個村莊。第三個特點是增加耕地面積的潛力大。在宅基地置換模式中，安置區多選擇在規劃的城鎮建設用地范圍內，安置小區多為容積率較高的多樓層住宅，因此通過整治增加的耕地面積會由于安置區容積率的提高而增加。在嘉定區外岡鎮宅基地置換項目中，宅基地置換后平均容積率提高到1.66，因此節約出的耕地面積普遍較多。例如，在已經完成的第一期的項目中，平均的出地率約為64%。

1.2 村莊歸并模式的內涵及特征

“村莊歸并模式”以上海奉賢區莊行鎮的農村居民點整治為典型代表。村莊歸并，即在農民自愿的原則下，通過將農村中規模過小、分布零散的居民點遷至按照村莊規劃建設的集中居住區的方式，實現“居住聚集、農地集中”，并且在村莊歸并過程中，農民新房宅基地性質不變，農民土地承包權益不變，農民身份不變，從而達到改善農村生產生活條件，提高土地集約節約利用水平的目的。

村莊歸并模式的一個特點也是整治對象的綜合化。村莊歸并中，一般對“田、水、路、林、村”進行綜合整治，改變原有不合理的灌排系統、村莊布局和道路交通等，對土地進行統一的規劃和整治，從而實現“宅基地歸并集中、農業規模經營、農村持續發展”。在奉賢區莊行鎮村莊歸并項目中，涉及到的整治對象包括了農村宅基地、耕地、其他農用地、部分喪失灌溉排水功能的河流水面等。第二個特點是項目的范圍較小，拆舊和建新都在一個村莊范圍內進行操作。例如奉賢區莊行鎮新葉村村莊歸并項目中，其拆舊區和安置區都位于新葉村的范圍內，依照村莊規劃組織農民集中建房，拆除現有宅基地，對農民集中安置區進行統一的規劃。第三個特點是采用該模式的村莊多存在居民點布局散亂、生活環境及基礎設施條件差的問題。例如奉賢區莊行鎮新葉村的農村居民點建筑大多修建于上個世紀80年代，其建設基本上按照村、隊行政區劃半集中半分散式地自發性發展，為了農田耕作的便利，農村居民點多數服務于一定的耕作半徑，從而形成“滿天星”式的農村居民點格局，這種結構松散的布局體系，也增加了公共設施和生活基礎設施的建設難度。

2 宅基地置換模式與村莊歸并模式的比較

2.1 地域特征比較

地域特征要綜合考慮地域的地理位置和經濟社會特征。從地理位置方面來說，宅基地置換模式多出現于近郊快速城市化地區，而村莊歸并模式多出現于遠郊農業地區。宅基地置換模式典型代表的嘉定區外岡鎮地處嘉定的西北部，是嘉定區規劃建設的5個新市鎮之一。外岡鎮距離上海市區約40 km，且交通便捷，滬寧高速、滬嘉高速、嘉金高速、郊環線等公路縱橫交錯，大大縮短了外岡鎮與市中心及周邊城區的距離。而村莊歸并模式典型代表的奉賢區莊行鎮新葉村則位于上海的遠郊，是黃浦江上游水資源保護區，也是上海市的重點糧食種植區。

從經濟社會特征方面來說，宅基地置換模式多出現于經濟較發達、工業化程度較高的區域，而村莊歸并模式多出現于經濟欠發達、工業化程度較低的區域。例如，由于嘉定區外岡鎮和奉賢區莊行鎮的發展定位不同，決定了二者的經濟發展水平和工業化程度的差別。嘉定區外岡鎮是規劃建設的新市鎮，由于處于上海市的近郊，受城市化輻射影響較大，經濟發展水平和工業化程度都比較高。同時，宅基地置換后，勞動力的轉移有空間，大量勞動力可以到市區和鎮區中打工，實現了勞動力資源的轉移。而奉賢區莊行鎮屬于上海市的糧食主要種植區，以農業為主，工業化程度不高，這也導致非農就業有限。

2.2 整治目標比較

目前我國農村居民點整治的目標正從原來單一增加耕地面積朝促進農村綜合發展的多元化方向發展。作為上海市郊區出現的兩類重要的農村居民點整治模式，宅基地置換模式和村莊歸并模式在改善農民集中居住的環境、增加耕地面積、促進土地集約化利用方面的目標都是相同的。

但不可否認的是，由于兩類模式所在的區域條件有較大差別，二者主導的整治目標也不相同。宅基地置換模式多出現在上海市近郊快速城市化地區，其主導的整治目標是推進城市化進程和促進城鄉統籌發展。而村莊歸并模式多出現在上海市遠郊的農業地區，其主導的整治目標是推進新農村建設和促進農村綜合發展。在嘉定區外岡宅基地置換項目中，其安置區就選擇在外岡新苑周邊，緊靠老集鎮，距規劃中的外岡新鎮與國家級開發區核心區域僅500 m，這為置換居民的就業創造了一定的有利條件。同時，嘉定區的F1 賽場在安置區東南側約7 km，在外岡新一輪交通規劃中，設有外岡新苑通向F1 賽場的公交路線，也為外岡新苑增加了升值潛力，居住區與老鎮區聯片發展富有活力，這些都為城市化的推進和城鄉的統籌發展提供了支持。在奉賢區莊行新葉村村莊歸并項目中，其歸并的主要目的在于改變原來分散零亂的居住狀況，降低農村基礎設施服務成本，提高公共服務效率，改善農民生活條件;并且通過對原宅基地的復墾，增加耕地面積，促進耕地的集中連片，推動承包地流轉，實現農業規模化經營和農戶增收的目標。

2.3 整治內容比較

在整治內容方面，宅基地置換模式和村莊歸并模式在對騰退宅基地和空閑地的復墾、基礎設施和公共設施的完善以及耕地的集中和平整等方面的內容是相似的，但二者主導土地整治目標的不同也導致二者整治內容的差異。

宅基地置換模式的核心是推進城市化，其整治要點是將農村居民點納入到規劃的城鎮建設用地范圍內統籌配置，按照“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設“的原則在城鎮建設擴張區內進行新城的開發，安置區的住房設計以容積率較高的多層樓房為主，同時建設相對配套的各項市政服務設施，從而解決農民非農就業與居住的空間匹配問題。而村莊歸并模式核心是擴大農戶的土地經營規模、促進農村居住和產業發展的集中，其整治要點是村莊空間的重構，即對原有村莊的農業生產、農民生活以及農村空間進行整合，集中配套農村基礎設施和公共服務設施以改善農民的生活條件，并逐步對原村莊宅基地和空閑土地進行復墾、集中建設規模連片、高產優質的標準化基本農田，以凸顯傳統農區土地利用的主體功能。

2.4 運作方式比較

土地整治的運作方式是土地整治活動的實現形式，可以通過整治的經營方式和資金籌集方式來反映。經營方式是土地整治的組織形式，而資金是土地整治活動開展的保障。

從經營方式來看，宅基地置換模式是在政府主導下開展的，而村莊歸并模式是在村集體主導、政府支持下開展的。在宅基地置換中，政府主抓規劃的編制、政策的制定、資金的籌措、質量的監督等關鍵環節，同時也是由政府確定土地開發利用的模式。在村莊歸并中，政府主要對其提供政策和資金的支持，方案的編制、質量的監督以及宣傳和征求民意、安排項目的工期進程是在村集體經濟組織的主導下開展的。比如在奉賢區莊行鎮新葉村項目中，由村委會組織，專門成立村莊歸并領導小組負責全部工作。中心村址的選擇、住房設計等都是由村委會在征求民意的基礎上委托專業機構設計的，在新房建造中，村委會擔任第三方監督農戶和建筑公司合同履行狀況;在舊房拆遷補償上，村委會請專業評估公司對房屋評估后向農戶發放補償金;對于村莊歸并后可能產生的村民生活成本增加的問題，也是由村委會制定每戶劃撥蔬菜地、福利供蛋的措施。

從資金籌集方式來看，宅基地置換模式是政府資金配套社會資金的方式，村莊歸并模式是政府補大頭農戶出小頭的方式。宅基地置換模式涉及大量的資金，需要創新融資機制以解決資金來源問題，所以除了政府財政資金撥付還需要通過建立新增耕地指標補償、建設用地指標流轉等市場化運作方式來籌措資金。對于村莊歸并模式來說，資金的籌措是難點。由于開展村莊歸并模式的村莊一般位于經濟欠發達的區域，盡管農戶整治的意愿強烈，但并不是所有農戶都有經濟能力支付新房建設的費用，而采用市場化的籌資方式條件不成熟，所以在該整治模式下，政府資金占了大頭。

2.5 驅動機制比較

農村居民點整治行為是在農戶改善自身生產生活條件的愿望(內核驅動)以及外部經濟社會環境變化(外援驅動)雙重驅動下，在國家政策引導共同作用下產生的一種行為。從內核驅動來說，隨著農戶收入的增長、家庭結構的變化、農村的老齡化以及文化程度的提升，農戶對居住條件的要求變高，而農戶原有住宅大部分屋齡較長、交通等基礎設施配套不完善，使得農戶產生了建新房或者搬遷至條件更好的城鎮或者中心村的意愿，由于農戶搬遷成本較大，農戶則希望借助國家和政府的力量改善自身的居住條件，因此，農村居民點整治的內核驅動實質上是村莊自我完善、自我發展的需要。外援驅動力來說，由于城市化和工業化的發展，大量的農村青壯年勞動力進入城鎮工作，但社會保障制度和宅基地退出機制卻沒有及時跟進，農民在城市落腳困難而村莊內宅基地卻季節性閑置、浪費嚴重。與此相對，城鎮建設用地緊缺，各項規劃指標屢屢被突破，于是城鄉建設用地增減掛鉤平臺下的指標流轉交易產生，推動了農村居民點整治的開展。

宅基地置換模式下，農戶受城市化、工業化影響較大，農戶非農化程度較高，大部分青壯年在外務工，留守老年人希望住進出行方便、醫療娛樂等基礎設施和公共服務設施條件更好的社區或得到子女就近照顧，可見該模式下是外援驅動主要影響下的“新型城鎮開發”。而在村莊歸并模式下，農戶收入增加與現狀居住條件和居住環境狀況形成很大的反差，農戶整治的內在意愿強烈，但是單純依靠農戶自身的力量難以實現，需要借助政府提供的政策和資金的支持改善村莊的條件，所以，村莊歸并模式是一種內核驅動主要影響下的“村莊自我更新”。

2.6 政策配套比較

宅基地置換模式下需要配套農民市民化后的社會保障和就業的政策，村莊歸并模式下需配套財稅政策來解決整治資金問題。土地具有社會保障的功能，由于宅基地模式伴隨著農民的市民化，將農民與土地逐步分離，故需要對農戶的社會保障做好配套，如開展宅基地或承包地換社保，使得農民城鎮化后享受與城鎮居民同等的社會保障待遇;同時，農民進入城鎮后的就業問題也會隨之凸顯，故需要針對市場的需求，對農民進行技能培訓，建立完善的職業培訓體系，消除農民入城后失業的風險。在村莊歸并模式下，資金的籌措問題較大，所以需要建立區域統籌的財稅政策，建立以節余建設用地指標交易流轉制度以保證項目的資金來源。

3 主要結論

“宅基地置換模式”的特點表現為:整治對象的多元化和綜合化;整治的范圍大;增加耕地面積的潛力大。“村莊歸并模式“的特點表現為:整治對象的綜合化;項目的范圍較小，拆舊和建新都在一個村莊范圍內進行操作;采用該模式的村莊多存在居民點布局散亂、生活環境及基礎設施條件差的問題。

兩類農村居民點整治模式存在諸多差異:宅基地置換模式多出現于近郊快速城市化地區，經濟較發達，工業化程度較高;而村莊歸并模式多出現于遠郊農業地區，經濟欠發達、工業化程度較低。宅基地置換模式主導的整治目標是推進城市化進程和促進城鄉統籌發展;而村莊歸并模式主導的整治目標是推進新農村建設和促進農村綜合發展。宅基地置換模式的核心整治內容是將農村居民點納入到規劃的城鎮建設用地范圍內統籌配置;而村莊歸并模式的核心整治內容是原有村莊的空間重構。宅基地置換模式是在政府主導下開展的，資金籌集采用政府資金配套社會資金的方式;而村莊歸并模式是在村集體主導、政府支持下開展的，資金籌集采用政府補大頭農戶出小頭的方式。宅基地置換模式是外援驅動主要影響下的“新型城鎮開發”;而在村莊歸并模式是一種內核驅動主要影響下的“村莊自我更新”。宅基地置換模式下需要配套農民市民化后的社會保障和就業政策，而村莊歸并模式下需配套區域統籌的財稅政策來解決整治資金問題。

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