對全球可持續發展目標制定中有關問題的思考

孫新章 張新民 夏 成

(1.中國21世紀議程管理中心，北京100038;2.中國環境科學研究院，北京100012;3.北京大學環境科學與工程學院，北京100871)

2012年6月22 日，聯合國可持續發展大會(簡稱“里約+20”)在巴西里約閉幕，大會通過了成果文件《我們希望的未來》，明確提出要制定一套全球可持續發展目標(Sustainable Development Goals，SDGs)[1]，并將SDGs 納入“2015年后聯合國發展議程”。鑒于SDGs 關系到未來全球發展規則的制定乃至國家間發展空間的劃分，在SDGs制定進程中，各主要國家、政治集團為了自身利益，將會予以高度關注并積極施加影響。

1 SDGs 的提出背景

制定全球可持續發展目標及相應的監測指標一直被國際社會認為是促進可持續發展的重要措施。在1987年世界環境與發展委員會發布的《我們共同的未來》報告中就提出應“開發用于測定和評估發展進程的方法”[2]，在1992年聯合國通過的《21世紀議程》、2002年通過的《約翰內斯堡執行計劃》中均提出應遵循各國國情和優先領域開展這方面的工作[3]。多年來，聯合國系統、民間團體、學術界等就此問題進行了不懈的努力。

在國際社會所制定的各種與可持續發展密切相關的全球目標中，最有影響的是聯合國千年發展目標(MDGs)。其他較有影響的全球可持續發展目標還有減貧目標、溫升控制目標、生物多樣性目標保護、可持續能源目標等(見表1)。

在測度可持續發展的指標(Sustainable Development Index，SDI)方面，較有影響的有:聯合國可持續發展委員會制定的可持續發展指標體系、聯合國開發計劃署制定的人文發展指數以及學術界提出的生態承載力、生態足跡、環境可持續性指數、幸福星球指數等(見表1)?？傮w來看，所制定的各種全球目標中，只有MDGs 與可持續發展的整體理念較為一致，其他的目標僅是關注可持續發展的某一領域，沒有充分考慮三個維度的平衡及其內在聯系;所制定的各種SDI 中，幾乎沒有一種被成員國政府層面廣泛采用。此外，MDGs 也存在不足，如MDGs 更加側重于發展，對于資源節約環境保護等領域的約束力相對較弱，對于發達國家影響力較弱。一定程度上看，多年來國際可持續發展領域的諸多行動進展緩慢與缺乏清晰、平衡、可行的可持續發展目標體系有關，制定SDGs 對于深入推進全球可持續發展十分必要。

2 “里約+20”就SDGs 明確的有關事項

對于制定SDGs，不同政治集團的立場存在明顯差別。其中，歐盟極力主張在“里約+20”期間明確SDGs 的原則和優先領域，并試圖設立一系列具體目標，希望在水、海洋、土地及生態系統、可持續能源、資源有效利用和廢物利用等領域提出有時間表的具體指標;77 國集團、美國、加拿大、俄羅斯等同意發起SDGs 討論進程，但反對就優先領域和目標展開談判，77 國集團還強調大會應首先明確指導原則，落實執行手段，在聯大框架下建立開放性政府間談判進程;巴西作為本次大會主辦國，把SDGs 視為大會成功的主要標志，積極推動討論SDGs 的優先領域?？傮w看，各方爭議的焦點在于可持續發展目標的優先領域及其約束力，特別是與MDGs 的關系等。

表1 全球可持續發展目標或監測指標(不完全統計)Tab.1 Global sustainable development goals or indicators (incomplete statistics)

最終通過的成果文件就SDGs 問題明確了以下事項:一是強調了及時、充分實現MDGs 的重要性，制定SDGs 不應分散國際社會對實現MDGs 的注意力或為之做出的努力。二是肯定了制定SDGs 對推動已有政治承諾的落實具有積極意義，并提出制定SDGs 應以《21世紀議程》和《約翰內斯堡執行計劃》為基礎，充分尊重所有里約原則并考慮各國國情、能力和優先目標，以平衡的方式納入可持續發展的三個層面;所制定的目標應具有全球性和普適性，要與“2015年后聯合國發展議程”相一致，并納入這一議程。三是決定啟動制定SDGs 的政府間進程，在第六十七屆聯大會議開幕前設立一個開放的工作組，工作組將向聯大第六十八屆會議提交一份關于可持續發展目標的提議報告。

3 對SDGs 制定中有關問題的分析

3.1 關于重點領域

根據當前全球可持續發展面臨的形勢，在確定優先事項時，以下幾個問題可能會成為國際社會共同關注的熱點:

一是全球發展的不平衡和不公平性。過去20年，全球在消除貧困、改善民生等方面取得了積極進展，但不平衡和不公平問題突出。如貧困人口在亞洲大幅下降，在非洲特別是撒哈拉以南非洲絕對數量仍在上升;發達國家與發展中國家的人均財富水平呈加大趨勢，同時在國家內部也呈貧富兩極分化趨勢;不同社會群體在對公共服務、現代技術的獲取能力及渠道方面差距巨大。據聯合國有關統計[4]，全球仍有超過10億人處于極端貧困，有2億多人失業，有72%的人口沒有納入健全的社會保障體系。

二是人口快速增長以及老齡化、城市化的巨大挑戰。當前全球人口已達70億，到2050年將達90億，其中新增人口中將有一半是在非洲，非洲消除貧困與饑餓、實現充分就業的壓力將更大。在發達國家和其他發展中地區，老齡化將成為人口結構變動的主要趨勢，到2050年發達國家將有1/3 人口、發展中國家將有1/5 人口年齡大于60 歲[4]，現有社會保障體系面臨嚴峻挑戰。另外，到2050年全球城市化率將近70%，快速城市化以及人口總量的增長，將對全球食物安全構成巨大挑戰，為滿足到2050年的全球食物需求，全球耕地生產力需要在當前水平上翻番，人類需要盡快拿出全面的解決方案。

三是人類活動持續超過全球承載能力并且壓力仍在加大。人類對于自然資源、生態服務的開發利用早已超過了地球承載能力。過去20年，這種持續超載現象并沒有得到實質性改善，沙漠化、生物多樣性減少、地下水資源耗竭、海洋酸化等問題持續加劇[5]。更為嚴峻的是全球氣候變化帶來的挑戰。要想實現全球溫升控制在2℃以內的目標，減排溫室氣體必須成為全球共同行動，而目前占全球2/3 人口的國家仍沒有完成工業化、城市化過程，仍有14億人沒有享受現代能源服務，二者的協調非常困難。

四是全球可持續發展治理機制的不完善。多年來，大部分發達國家并未完全履行ODA 占其國內生產總值0.7%的承諾，發達國家與發展中國家間的技術轉讓面臨多重人為障礙。近年來的全球糧食危機、金融危機、歐債危機等凸顯了當前全球治理機制的缺陷，后金融危機時代全球產業發展轉型以及發展格局的加快調整迫切需要全球治理機制的改革和創新。不管是發展中國家還是發達國家，都在尋求一個更加有效、符合自身未來發展需求的全球治理機制，改革和創新全球治理機制是大勢所趨。

3.2 關于各方的可能傾向及博弈結果

SDGs 的制定過程將是“里約+20”談判的繼續和深入?？傮w來看，發達國家陣營會依靠其先進的技術和已完成工業化、城市化進程的優勢，在綠色標準、資源效率與生態環境保護、氣候變化等領域推動設立相應的目標，淡化其自身責任，并極力鼓吹新興經濟體應承擔更多國際責任;發展中陣營在關注貧困、糧食安全等傳統核心議題的同時，對經濟社會轉型也會有更加積極的考慮;兩大陣營的斗爭將持續，但其陣營內部利益訴求趨于多元化，兩大陣營之間的利益共同點也在增加。

從趨勢看，SDGs 可能會出現以下結果:在目標的約束性方面，鑒于南北雙方政治互信不足，分歧嚴重，設定具有法律約束力的全球目標的可能性不大，最終結果可能是設定一些具有政治意義的量化目標。在實現目標的時間方面，鑒于“2015年后聯合國發展議程”與千年發展目標具有銜接性，國際社會可能會重點考慮設定面向2030年的全球可持續發展目標，并對遠期目標(如設定為2050年)進行定性展望。就執行手段來看，突破“里約+20”已經達成的執行手段框架的可能性不大。在資金和技術方面，“里約+20”啟動的“可持續發展融資戰略備選方案”和“促進清潔、環保型技術開發、轉讓和推廣的推動機制備選方案”可能會提出一些新的措施。

3.3 關于對中國的可能影響

制定SDGs 對中國推進可持續發展既是機遇，也是挑戰。從機遇來看，清晰、明確的全球可持續發展目標對于中國制定中長期的可持續發展戰略將具有重要的借鑒意義;在實現目標的過程中，國際合作尤其是綠色技術領域的合作將更加廣泛和深入，這將為我們加快綠色轉型提供更多的機會。

從挑戰來看，中國將承受更多的國際壓力，轉型空間可能會被迫壓縮。這主要體現在:中國已經居于世界第二位的經濟總量、每年近10%的經濟增速、居于世界首位的能源消耗總量，使SDGs 實現進程中的中國角色備受關注，中國承受的來自發達國家和發展中國家內部的“雙重壓力”趨于加大;中國基本完成工業化和城鎮化的時間段一般認為是在2030 至2040年，如果將實現SDGs 的時間點定在2030年或更早，中國就需要實施一系列強化轉型戰略，轉型空間壓縮，轉型成本加大。

4 我國參與SDGs 進程的有關思考

我國應盡快組織相應領域專家圍繞SDGs、高級別政治論壇、2015年后聯合國發展議程等積極參與聯合國主導的相關后續行動，深入研判形勢并制定對策，以期在未來的全球發展議程設置和規則制定中占據主動。就參與SDGs 進程來說，以下幾個原則應予以重點考慮:

第一，在總體目標設置方面，強調經濟、社會和環境三大支柱的協調性，突出發展的公平性。應與廣大發展中國家密切合作，努力推動SDGs 將全球公平以及發展中國家的經濟發展、社會進步等列為優先事項;對于資源環境問題將重點放在提高可持續利用能力上，強調發達國家率先改變不可持續的消費與生產方式的重要性。

第二，在目標的約束性方面，強調指導性，鼓勵各國以全球目標為參考設立符合本國國情的具體目標。應強調各國在全球目標的框架下，根據本國可持續發展的優先事項制定相應的目標，避免制定約束性的全球目標。

第三，在實現目標的時間方面，強調預留充足轉型期的重要性，努力延長戰略機遇期。在SDGs 的時間節點問題上，應盡量避免設立早于2030年的目標，并盡快組織相關領域專家深入開展國內可持續發展目標和相應的監測指標體系研究，以及相應的綠色轉型路徑研究等。

第四，在執行手段方面，強調在“共同但有區別的責任”原則指導下加強國際合作的重要性，主動拓展對發展中國家的資金和技術支持/合作的力度。針對國際環境的新形勢、新特點，適時調整國際談判策略，平衡“共同”與“有區別”的權重，在不承擔超過自身能力與發展階段的責任與義務的前提下，向廣大發展中國家，特別是最不發達國家、非洲、小島嶼發展中國家提供更多的支持和幫助，努力增強在發展中國家陣營中的影響力和領導力。

致謝:在本文寫作過程中，中國21世紀議程管理中心的彭斯震副主任、周海林處長提出許多建議，在此表示衷心感謝!

References)

[1]United Nation Conference on Sustainable Development.The Future We Want[R].2012.

[2]世界環境與發展委員會.我們共同的未來[M].北京:世界知識出版社，1989:245－294.[World Commission on Environment and Development.Our Common Future [M].Beijing:The World Knowledge Press，1989:245－294.]

[3]UNCSD Secretariat.Current Ideas on Sustainable Development Goals and Indicators[R].2012.

[4]UN System Task Team on the Post－2015 UN Development Agenda.Realizing the Future We Want for All[R].2012.

[5]郭日生.全球實施《21世紀議程》的主要進展與趨勢[J].中國人口·資源與環境，2011，21(10):21－26.[Guo Risheng.The Main Progress and Trend of Agenda 21 in the World[J].China Population，Resources and Environment，2011，21(10):21－26.]

[6]孫新章.聯合國可持續發展行動的回顧與展望[J].中國人口·資源與環 境，2012，22(4):1－6.[Sun Xinzhang.Review and Prospect on the UN’s Efforts for Sustainable Development[J].China Population，Resources and Environment，2012，22(4):1－6.]