保障國家糧食安全“藏糧于水”需要更加重視

文/姜文來

（作者系中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員，博士生導師）

糧食既是關系國計民生的重要戰略物資，也是維護社會和諧穩定的最基礎的生活資料，糧食安全作為國家安全的重要組成部分，它與社會的和諧、政治的穩定、經濟的持續發展休戚相關，世界各國都極為重視。糧食安全在不同的階段具有不同的內涵，現階段認為，糧食安全是指任何人在任何時候都能夠獲得足夠、安全和富有營養的食品滿足其需求。 “藏糧于水”是確保國家糧食安全的關鍵措施。

一、“藏糧于水”內涵

“民以食為天，食以安為先”，“手中有糧，心里不慌”，這些民間諺語形象地說明糧食在民生中的戰略地位。水利作為農業的命脈，是影響糧食生產重要的資源要素。在糧食生產戰略中，曾有人提出“藏糧于地”、“藏糧于庫”和“藏糧于科技”戰略，其實，從糧食與水的關系來看，“藏糧于水”戰略需要更加重視。

“藏糧于水”是指通過改善農田水利條件提升糧食生產產量或者儲備糧食綜合生產能力，其本質就是將糧食生產能力儲存在農田水利中。 “藏糧于水” 是適應氣候變化糧食生產不可缺少的適應性發展對策，是提高糧食綜合生產能力重要途徑，更是保障國家糧食安全的重大戰略。

二、“藏糧于水”的必要性

水是糧食生產不可缺少的資源，它和土地、氣候資源構成了糧食生產基本資源要素。僅從水與糧食生產關系考察，無論是宏觀還是從微觀的角度，其重要性不言而喻。之所以要藏糧于水，其主要原因如下：

（1）灌溉耕地在糧食生產中具有難以替代的作用

糧食生產，既可以在旱地中進行，也可以在灌溉地進行。全世界用占耕地18%灌溉耕地生產了占全世界的40%糧食。我國的統計結果表明，全國灌區糧食平均單產是旱地單產的2-4倍，我國農產品主要產于灌溉耕地，我國用接近全國耕地50%的灌溉耕地生產了約占全國總量75%的糧食，90%以上的棉花、蔬菜等經濟作物。 《國家糧食安全中長期規劃綱要 （2008-2020年）》 和 《全國新增 1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》都提出挖掘糧食生產潛力的首要措施就是建設旱澇保收的高標準農田，可見 “藏糧于水”在我國糧食安全中具有難以替代的戰略地位。

（2）我國因旱造成的糧食損失比重高

“水災一條線，旱災一大片”形象地說明了水旱災特征。缺水是制約我國糧食生產的重要因素，特別是旱災對我國糧食生產的影響更大。據統計，1991-2009年我國農作物因旱受災面積平均為3.8億畝，成災面積平均為2億畝，因旱減少糧食平均286億公斤/年，約占同期糧食平均產量的3%，其中2000年高達600億公斤，占當年糧食產量13%，可見，減少旱災糧食生產損失是增產糧食的重要途徑，建立抵御旱澇災害的農田水利體系對保障我國糧食安全至關重要，“藏糧于水”在遇到干旱年份其意義更加突出。

（3）我國旱地面積大，糧食生產潛力大

我國擁有18.5億畝的耕地，其中旱地面積占50%以上。盡管中國有效灌溉面積由1949年的2.4億畝增加到2010年的9.05億畝，以平均每年遞增2.2%速度遞增，但由于受水源條件的限制，灌溉面積增加速度不會持久下去，旱地占全國耕地半壁江山的格局不會發生大的改變。采取有效的措施，提升旱地補充灌溉的水平，增加旱地的產量是維護我國糧食安全的一個不可或缺的途徑。 “藏糧于水”在旱地中更能得到體現。

三、“藏糧于水”戰略實施特別關注的重要問題

“藏糧于水”戰略需要進一步完善和論證，需要國家的認可并加以實施。作者認為，如果實施此戰略，需要特別關注以下幾個重要問題。

（1）實施糧食生產與水資源稟賦相匹配戰略

我國水資源稟賦差異較大，南多北少，與土地分布格局不匹配。改革開放以來，我國糧食生產格局發生了巨大的變化，由原來與水資源稟賦相對匹配的“南糧北運”翻轉為現在的 “北糧南運”，“北糧南運”與我國的水資源賦存嚴重地不匹配，導致一系列的問題，其中最為突出的是糧食生產與生態環境的沖突加劇。如黃淮海平原是我國小麥和玉米主產區，也是我國第一大糧食產區，但是，該地區水資源緊缺，靠超采地下水維持糧食生產，導致地下水位下降，引發系列的生態環境問題，這種糧食生產模式是不可持續的，依靠調水來推動糧食生產也是不現實的。影響我國糧食生產格局逆轉的因素是多方面的，其中市場、政策因素發揮了很大的作用，我國南方經濟發展較快，農業特別是糧食生產在國民經濟中比重日益下降，農業成為投入多賺錢少的產業，最終由糧食生產區變成了糧食輸入消費區，這種格局必須逐步調整，否則我國北方缺水的局面難以從根本上扭轉。國家應該從更宏觀的高度制定引導政策，逐步調整“北糧南運”的格局，讓南方水資源豐富地區生產更多的糧食，從而真正地實現“藏糧于水”目標。

（2）建立農業用水紅線制度

糧食生產需要有足夠的農業用水支撐，目前我國農業用水“農轉非”現象比較突出，如果從農業用水占總用水量來考察，可以窺視這種趨勢：1949年，我國農業用水占總用水量的97%，2010年農業用水占總用水量的62%，平均每年下降0.57%。1997年以來，我國農業用水最高峰為3920億立方米（1997年），此后一直緩慢下降到2003年3433億立方米，2004年后農業用水緩慢上升，2009年達到3723億立方米，此后雖然我國用水總量增長幅度較大，但農業用水基本保持不變，總體維持在3700億立方米左右。在我國《節水型社會建設“十二五”規劃》中，提出到2015年全國用水總量控制在6350億立方米以內，農田灌溉水有效利用系數提高到0.53，農業灌溉用水總量基本不增長。2015年同2009年相比用水總量增長了385億立方米，農業用水總量基本不增長的策略，在某種程度上而言是城市工業用水等“剝奪”了農業用水增長。農業用水究竟維持多少才能維護農產品的需求和安全，是重大戰略問題，它對于支撐我國農業的可持續發展至關重要，像建立耕地紅線那樣確立農業用水紅線，保障農業用水的供給是非常必要的。農業用水的紅線確定應結合現實農業用水現狀和未來農產品剛性需求，考慮到我國目前農業缺水300億立方的現實，作者粗略地估算農業用水紅線為3700-3900億立方米，平均為3800億立方米。建立農業用水紅線制度，是從制度層面實現 “藏糧于水”的保障。

（3）旱作區與灌區協同提升農業用水效率

目前，我國旱作區和灌區的耕地幾乎各占半壁江山，旱作區和灌區協同提高農業用水效率同等重要。無論是旱區還是灌區，都將提高降水的利用率和利用效率放在首要的位置上是非常必要的。對于灌區而言，在充分利用降水的同時，提高灌溉用水的利用率和利用效率也是非常重要的。要因地制宜地搞好農田水利建設，實現旱能澆、澇能排的旱澇高產田的目標。發展低成本高效而且環保的節水技術是農田水利發展的方向，應該牢牢地把握這個基本方向，做好頂層設計和落實。對于旱作區，提高補充灌溉的水平，建立集雨節水補充灌溉水平，通過耕作制度的調整等農藝措施提高水的利用率。

（4）推進農業水價合理分擔機制建立和實施

農業水價合理分擔是指由國家、地方政府、農民及農業用水受益者等組織或個人共同合理負擔農業供水成本。之所以進行農業水價分擔，從理論上來看，農業用水具有多功能性，受益者是多方的，完全由農民承擔供水成本是不合理的，由受益者共同合理分擔成本才是科學的。從現實的角度來看，我國農業水價不足供水成本的50%，導致農業灌溉工程因缺乏足夠的經費難以維護，致使農田水利老化失修嚴重，農業用水效率偏低。通過建立農業水價合理分擔機制，國家、地方政府、農民及相關受益者分擔與其相適應的費用，農田水利再生產得以持續地發展，完備的農田水利體系是保障糧食安全的基石，“藏田于水”才能持續。推進農業水價合理分擔機制建立和實施具有重要的理論和現實意義。

（5）農田水利投入采取特殊的政策

近年來，我國農田水利投入逐步加大，但與巨大的農田水利需求相比還存在很大的差距：全國大型灌區改造規劃投入1800億元，現在實施12年才投入350多億元；重點中型灌區需投入1600多億元，實施10年投入不足100億元（李仰斌）。小農水工程所需要的資金更大，據估算普通灌區改造每畝平均投入800-1000元，井灌區改造一畝平均投入500元，需要投入資金近萬億元。2011年出臺的中央一號文件出臺了有利于農田水利的政策：明確從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，如果此政策能夠落實，大約每年可增加600億-800億元的投入，考慮各級財政投入近200億元/年，每年的公共財政投入大約在800-1000億元，需要至少10年持續地投入才能解決農田水利所需要的資金。由于農田水利準公益性，其具有投資大、見效慢、回收期長、利潤低等特點，必須采取更特殊的政策才能保障其投入，像城市基礎設施投入那樣建設農田水利是農田水利投入的重要方向，采取特殊的政策加大農田水利的投入是 “藏糧于水”根本保證。