對《預包裝食品營養標簽通則》與《食品營養標簽管理規范》關系的討論

雷時奮 蔣振武

《中國標準導報》2012年第4期發表了《〈預包裝食品營養標簽通則〉與〈食品營養標簽管理規范〉的比較與應用》（以下簡稱《比較與應用》）一文。文中的《預包裝食品營養標簽通則》即是不久前發布的GB 28050—2011《食品安全國家標準 預包裝食品營養標簽通則》（以下簡稱《預包裝食品營養標簽通則》、《通則》、GB 28050）；《食品營養標簽管理規范》是指2007年衛生部印發的《食品營養標簽管理規范》（以下簡稱《規范》）。《比較與應用》一文，在“三、《預包裝食品營養標簽通則》與《食品營養標簽管理規范》的比較”一節中，列出了兩者8個共同點與8個不同點；在“四、《預包裝食品營養標簽通則》的應用和營養標簽的管理”中，又補充列出其他的7個不同點。文章寫得很詳細，但沒有說明清楚《預包裝食品營養標簽通則》與《食品營養標簽管理規范》兩者之間的關系，更沒有指出兩者在編寫中存在的問題。本文對此做一些補充，以便能更好地理解與執行《預包裝食品營養標簽通則》。

1 先制定標簽標準，然后才制定標簽管理規范

先制定標簽標準，然后才制定標簽管理規范，這是我國通用的編寫程序，過去一直這樣做。例如到1994年，我國已先后制定和修訂了《食品標簽通用標 準》（GB 7718）、《飲 料 酒 標 簽 標 準 》（GB 10344）、《特殊營養食品標簽》（GB 13432）等三項強制性國家標準，然后1995年才發布《查處食品標簽違法行為規定》（國家技術監督局第40號令）；之后，上述幾個標簽標準再次進行修訂，并且又增加了《保健食品通用標準》（GB 16740），2008年改用《食品標識管理規定（修訂版）（總局2009年第123號令）》取代《查處食品標簽違法行為規定》，前者從名稱上能更好地體現其管理功能。

2 《食品營養標簽管理規范》使用了新的編寫方式

《食品營養標簽管理規范》使用了與過去不同的新的編寫方式、程序，把傳統意義上的標簽標準與標簽管理合寫在一起。《規范》95%以上的內容屬標簽標準的內容，其中《食品營養成分》標示準則等3個附件，更是100%屬標簽標準的內容。然而，這種新的編寫方式產生的效果并不理想，正如《比較與應用》一文所說，該《規范》“并未被廣大食品企業重視和應用”。

3 為什么《食品營養標簽管理規范》未被廣大食品企業重視和應用

為什么《規范》未被廣大食品企業重視和應用？有多種原因。

3.1 不熟悉、不習慣這種新的編寫方式

不僅廣大食品企業不熟悉、不習慣這種新的編寫方式，許多監督管理部門也不習慣，甚至不知道如何使用《規范》去進行管理。

3.2 《規范》是推薦性的規范，其中第3條“國家鼓勵食品企業對其生產的產品標示營養標簽。”就寫得明白，《規范》不強制執行，

3.3 《規范》發布的程序不當，實施效果欠佳。

3.3.1 2007年12月18日衛生部下發了《衛生部關于印發〈食品營養標簽管理規范〉的通知》（衛監督發［2007］300號，簡稱《通知》）：

各省、自治區、直轄市衛生局，新疆生產建設兵團衛生局，中國疾病預防控制中心、衛生部衛生監督中心：

為指導和規范食品營養標簽的標示，引導消費者合理選擇食品，促進膳食營養平衡，保護消費者知情權和身體健康，我部組織制定了《食品營養標簽管理規范》。現印發給你們，請遵照執行。

二○○七年十二月十八日

3.3.2 2008年1月11日，衛生部新聞辦公室對《衛生部通知印發〈食品營養標簽管理規范〉》做了長達1300多字的說明（簡稱《通知說明》）。

3.3.3 2008年4月10日，衛生部公告（2008年第10號）：

《食品營養標簽管理規范》（以下簡稱《規范》）將于2008年5月1日起正式實施。為做好《規范》實施工作，現就有關事宜公告如下：

……（具體內容省略，主要是對《規范》不足之處作600多字的補充規定）。

特此公告。

二○○八年四月十日

3.4 規范的發布程序

2007年12月18日印發《通知》，2008年1月11日再印發《通知說明》，2008年4月10日又發公告，似乎工作很認真，工作做得很細，實際上并非如此。假如《規范》制定得好，2007年12月18日就不是印發通知，而是直接發布公告，這才是規范的程序。代擬公告如下：

衛生部關于發布《食品營養標簽管理規范》的公告（2007年第×××號）

根據《中華人民共和國食品安全法》，經審核，現批準發布《食品營養標簽管理規范》，該規范將于2008年5月1日起正式實施。

特此公告。

二○○七年十二月十八日

這樣做才是規范的做法，簡單明白，不拖泥帶水。現在卻是一次、再次印發通知，最后發布公告還要加上600多字的說明，對《規范》內容進行修改、補充、調整，正好說明《規范》沒有制定好，這才是《規范》“未被廣大食品企業重視和應用”的最主要原因。密集發布了太多的通知、公告，使企業無所適從，造成實施效果欠佳。

4 為什么要發布《預包裝食品營養標簽通則》

在前面的分析中已說明，《規范》的內容95%屬于食品營養標簽標準的內容，現在為什么還要發布《預包裝食品營養標簽通則》這個食品安全國家標準？原因很簡單，由于《規范》沒有制定好，“未被廣大食品企業重視和應用”，自2008年5月1日正式實施以來，效果欠佳。所以不得不回復到原有的模式，將食品營養標簽標準從《規范》中分離出來，單獨發布。《規范》實施效果欠佳的另一個原因是留給企業準備實施的時間太短，即使從2007年12月18日印發《通知》算起，到2008年5月1日實施只有5個多月。GB 28050便改進為“2011－10－12發布，2013－01－01實施”，給標準的實施留下充足的準備時間。

5 《預包裝食品營養標簽通則》與《食品營養標簽管理規范》的關系

《通則》與《規范》的關系，簡單地說就是《通則》取代了《規范》。說得更明白一點，就是《通則》發布之后，《規范》自行廢止，停止執行。理由很簡單，《規范》95%內容被《通則》取代之后，《規范》就失去了執行的意義。假如繼續執行《規范》，就不利于《通則》的正確實施。

有人可能認為這個意見過于極端。其實不然，衛生部2008年1月11日印發的《通知說明》中第一句就是“食品營養標簽是食品標簽的重要內容”。因此，發布了《通則》之后，完全可以通過2008年《食品標識管理規定（修訂版）（國家質檢總局2009年第123號令）》去管理食品營養標簽，不必再去單獨制定《食品營養標簽管理規范》。

在《比較與應用》一文中，《通則》與《規范》的比較，實質上就是新舊兩個標準的比較，并非是標準與管理規范的比較。試想，將GB 7718等幾個食品標簽標準，逐一與《食品標識管理規定》進行比較，找出它們之間有多少個相同點和不同點，有多大的意義？只有相同的事物，例如1995年《查處食品標簽違法行為規定》與2008年《食品標識管理規定》進行比較才有實際意義。比較后可發現前者處罰較嚴，后者處罰較寬。與《查處食品標簽違法行為規定》和《食品標識管理規定》相比，《食品營養標簽管理規范》更為空泛與寬大，除“依法承擔相應責任”一句外，沒有具體罰則。

6 對《預包裝食品營養標簽通則》（GB 28050）的修改建議

6.1 補上 “前言”

《預包裝食品營養標簽通則》（GB 28050）未寫“前言”，應補上。建議這樣寫：

“本標準參照衛生部公告（2008年第10號）《食品營養標簽管理規范》相關內容修訂而成。本標準與《食品營養標簽管理規范》相比主要修改如下：

——將原推薦性要求修改為強制性標準；

——礦物質中的鉻、鉬不再列入營養成分；

——刪去營養成分的測定方法；

——刪去氮折算系數、產能營養素的能量折算系數；

………………………”

按標準修訂的形式來寫，就表示，這實際上是進行一次標準修訂。修訂之后，《食品營養標簽管理規范》（被視為舊標準）即廢止，不再執行。但是，在GB 28050中不能把“《規范》不再執行”這句話公開寫出來。因為標準沒有這個權力，只有管理機關衛生部才有這個權利。衛生部在2011年第24號公告：“根據《中華人民共和國食品安全法》和《食品安全國家標準管理辦法》的規定，經食品安全國家標準審評委員會審查通過，現發布食品安全國家標準《預包裝食品營養標簽通則》（GB 28050—2011）”之后，有權加上：“自 GB 28050—2011發布之日起，《食品營養標簽管理規范》停止執行。”這樣做只是舉手之勞。衛生部知道了《規范》沒有制定好，就應主動采取適當有效的補救措施。

6.2 補上“規范性引用文件”

既然認識到“食品營養標簽是食品標簽的重要內容”，那就應該認識到GB 7718《預包裝食品標簽通則》是所有食品標簽標準中最基本的基礎標準，其他食品標簽標準中都應該引用GB 7718。已經發布 GB 10344、GB 13432、GB 16740等食品標簽標準都寫有“規范性引用文件”這一章，都引用了GB 7718這個基礎標準。所以GB 28050《預包裝食品營養標簽通則》應該補上“規范性引用文件”這一章，除了引用GB 7718之外，還要將GB 28050中引用到的 GB 14880、GB/Z 21922（GB/Z 21922—2008《食品營養成分基本術語》）寫上。

6.3 要保留“產能營養素的能量折算系數”

《通則》刪去《規范》中的“營養成分的測定方法”這是對的，在食品營養標簽標準中不需要把營養成分的測定方法標準列在其中，特別是測定方法太多的情況下，更不應列入。例如蛋白質的測定，《規范》中列出了8個國家標準，其中就有GB/T 5009.5 《食 品 中 蛋 白 質 的 測 定 》、GB/T 14771《食品中蛋白質的測定方法》，衛生部就有責任將這8個國家標準中的蛋白質測定方法歸納整理統一寫在一個標準中。

同理，《通則》刪去氮折算系數也是對的，這個折算系數應該寫在也已經寫在蛋白質測定方法標準中。

只有“產能營養素的能量折算系數”應該在《通則》中保留，不應刪去。因為在現行的蛋白質、脂肪、碳水化合物等產能營養素的測定方法標準中，均沒有列出能量折算系數。

6.4 盡快發標準修改單。將 “6.1、6.2、6.3”這三項內容通過發標準修改單盡快列入標準中，使標準更為完善，得到更好的執行。

7 要認真按照GB/T 1.1去編寫食品安全國家標準

GB/T 1.1—2009《標準化工作導則 第1部分：標準的結構和編寫》是標準編寫的工作導則。盡管GB/T 1.1是推薦性標準，但仍應認真按照GB/T 1.1去編寫標準。但是許多食品安全國家標準，卻未能做到這一點。最明顯的一個例子就是GB 7718—2011。在 GB 7718—2004 中，就按照GB/T 1.1規定，寫有“規范性引用文件”這一章；而GB 7718—2011，卻有意將這一章省去。是不是GB 7718—2011不需要“規范性引用文件”這一章？并非如此。在GB 7718—2011就引用了GB 2760與GB 13432這兩個標準，由于標準省去了“規范性引用文件”這一章，不熟悉標準的人，從GB 7718—2011中無法準確說出這兩個標準的名稱。正所謂有樣學樣，GB 28050—2011也省去了“規范性引用文件”，不去引用GB 7718這個食品標簽基礎標準。

只有制定好標準，才能執行好標準；只有制定好食品安全國家標準，才能更好地保證食品安全。

8 衛生部有責任做好GB 28050的宣貫工作和食品標簽監督管理工作

衛生部有責任做好GB 28050的宣貫工作，首先盡快公告《食品營養標簽管理規范》不再執行，使廣大食品企業和管理部門能一心一意研究與執行GB 28050。廣大食品企業完全可以在標準規定的實施日期（2013－01－01）之前，使用符合 GB 28050規定的新的營養標簽。

但是現在再特意公告《規范》不再執行似乎有點困難，不便說清不再執行的原因。為此建議衛生部與國家質檢總局共同批準發布新的《食品標簽管理規定》以代替衛生部發布的《食品營養標簽管理規范》與國家質檢總局發布的《食品標識管理規定》（修訂版）。在新的《食品標簽管理規定》中可以保留《規范》上寫的“本規定（規范）由衛生部解釋”的條文外，還應加上“衛生部對食品標簽實行統一監督管理”條款，以表明食品標簽的監督管理職能由國家質檢總局移交給衛生部。現在冠以“食品安全國家標準”之名的兩個最重要的食品標簽標準，GB 7718—2011和GB 28050—2011均由衛生部發布、實施，食品標簽的監督管理職能理所當然由衛生部負責，否則“本規定（規范）由衛生部解釋”豈不成為一句空話？相反，假如繼續讓衛生部發布的《食品營養標簽管理規范》與國家質檢總局發布的《食品標識管理規定》同時存在，這只能說明政出多門，管理混亂，互不協調。只有職責分明，才能將食品安全工作做好。