浙江省旅游標準化現狀及發展對策研究

劉若微 王胡應 陳怡晨

一、背景

當前，旅游業已成為世界繼石油化工、汽車工業后的最大產業，也是我國增長最快、潛力最大的新興產業。《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發〔2009〕41號）指出，旅游業是戰略性產業，資源消耗低，帶動系數大，就業機會多，綜合效益好。浙江省旅游業近年來的飛速發展，有力地帶動了其他服務業的發展，已成為了服務業中的重要行業。標準化是旅游行業各項工作的技術基礎，是提高旅游業整體效能，實現科學管理的重要手段。推進旅游標準化不僅是旅游管理的一柄利器，也是推動整個服務業標準化工作的重要手段。

二、浙江省旅游產業發展基本情況

浙江省地處中國東南沿海，旅游資源較為豐富。近年來，鄉村旅游、海洋旅游等特色旅游形態迅速崛起，帶動了全省旅游產業的蓬勃發展。

一方面，旅游經濟對浙江省經濟拉動作用日趨凸顯。2006—2010年，浙江省旅游總收入年均增長19.16%，高于全省GDP增長水平，也高于全國旅游業平均增長水平；旅游經濟綜合實力已經從2005年的全國第五位上升到全國第三位。以2010年為例，浙江省接待國內旅游者29 500萬人次，同比增長20.9%，實現國內旅游收入3 045.5億元人民幣，同比增長25.7%；全省接待入境旅游者684.7萬人次，同比增長20%，實現旅游外匯收入39.3億美元，同比增長21.9%；實現旅游總收入3 312.6億元，同比增長25.3%。全省旅行社組織出境旅游者100.2萬人次，同比增長61.6%。

另一方面，浙江省旅游業整體實力越來越強，對社會的綜合貢獻越來越明顯。近幾年，浙江旅游產品日趨豐富，旅游市場更加多元，旅游空間結構漸趨均衡。中國最佳旅游城市和優秀旅游城市創建工作已取得突出成績，“十百千”創建工作（創建10個以上旅游經濟強縣，100個旅游強鎮和1 000個特色旅游村）順利推進，旅游度假區建設步伐進一步加快，高等級景區、高星級飯店和高品質旅行社數量都位居全國前列。旅游開放合作越來越廣闊，國內外旅游營銷活動卓有成效，國際排名前十位的飯店集團均已進駐浙江，與國家旅游局和兄弟省市的合作進一步加強。旅游業不僅直接帶動了眾多行業的發展，成為加快城鄉發展特別是革命老區發展和新農村建設的重要推手，而且在提高人民生活質量，促進生態文明建設，加強愛國主義教育和社會主義核心價值體系建設等方面都發揮了重要作用。

三、浙江省旅游標準化現狀

目前，浙江省旅游標準化已在政策制定、標準化機構、省級地方標準研制上取得一定成果。

1.旅游標準化政策環境

《全國旅游標準化工作管理辦法》是全國旅游標準化工作的綱領性文件，為浙江省旅游標準化工作提供了全面的指導依據，同時也將旅游標準的“立項、制定、修訂、審查、報送和復審工作”作為政府部門的職責規定下來，確立了政府職能部門在旅游標準化工作中的主導地位。

作為地方性旅游標準化相關政策文件，主要出臺了《浙江省人民政府關于進一步加快旅游業發展的實施意見》（浙政發〔2010〕56號）。該文件將旅游標準化工作定為提高旅游服務水平的重要手段，指出要“加快旅游標準化建設，構建具有浙江特色的旅游服務標準體系，制定并實施旅行社管理、車輛運營、船舶運營、環境衛生、安全防范、節能環保等旅游行業標準，建設一批高水平的旅游標準化試點示范項目，大力提高旅游產業標準化發展水平”。此外，浙江省還出臺了系列規范性文件，起到了規范旅游產業發展，指引相關標準的制修訂的作用，如《浙江省旅游管理條例》、《浙江省旅行社管理辦法》、《浙江省導游人員管理辦法》、《浙江省旅游度假區管理辦法》、《浙江省旅游“十百千”工程實施辦法》、《浙江省旅游經濟強縣檢查標準》、《浙江省旅游強鎮檢查標準》、《浙江省特色旅游村檢查標準》等。

2.旅游標準化機構

2005年4月，浙江省成立了“浙江省旅游標準化技術委員會”（ZJQS/TC 16）（簡稱浙江省旅標委），下設兩個分支機構：浙江省旅游標準化起草委員會和浙江省旅游標準化培訓中心。浙江省旅標委的主要職能是承擔旅游標準的制定；組織旅游標準的培訓推廣；實施對相關標準的評定，以及承擔與旅游標準化相關的旅游研究、旅游咨詢、旅游策劃、旅游規劃等業務。

2006年1月，經浙江省民政廳批準，又一旅游標準化機構“浙江省旅游標準化研究會”成立。它是具有獨立社團法人資格的學術團體，其主要職能是開展旅游標準化研究，承擔旅游標準的評定等工作。

3.現行省級地方標準

截至2012年6月統計，浙江省共制定了12個旅游業省級地方標準（如表1），涉及漂流旅游、旅游商品購物點、鄉村旅游點、生態旅游區、旅行社、餐館、旅游咨詢服務中心、旅游集散中心等方面。這些標準的起草單位主要以浙江省旅游局、浙江省社科院旅游發展研究與策劃中心、浙江省旅標委、浙江大學旅游研究所、浙江省公安廳交通管理局、浙江省旅游信息中心有限公司、浙江林學院等科研院所為主。12個標準中，《海鹽南北湖風景區旅游服務質量通則》（DB33/T 319—2001）和《浙江柯巖風景區綜合服務通則要求》（DB33/T 387—2002）實際為企業標準。另外10個地方標準中，有7個為業態“劃分與評定”標準，屬于管理類輔助標準；其余3個為規范性標準，屬于基本要求類標準。

表1 浙江省旅游業地方標準

四、浙江省旅游標準化發展的主要問題

雖然浙江省旅游標準化已經取得了一定成績，但是相對行業迅猛發展的需求，以及真正落實旅游標準化各環節工作，還存在不少問題。

1.體制問題

體制問題是旅游標準化眾多問題的根源。和國內其他省市一樣，浙江省旅游業的管理涉及旅游、商務、交通、林業、水利、海洋、公安等多個政府主管部門。由于部門間缺乏統一的溝通協調機制，造成標準內容的交叉與抵觸，標準實施監督過程中的管理混亂，社會資源浪費嚴重。

體制問題的第二個突出表現為政府部門過多地承攬了標準制修訂等具體事務，超越了“組織制定”的職責定位。其結果是直接擠壓了企業參與公共標準化的機會，削弱了旅游標準立項和制修訂中的橫向溝通，也導致所制定的標準與市場脫節，企業實施標準的意愿下降，標準實施效果不佳。

2.標準質量有待提高

旅游業提供的是服務產品，由于服務產品的無形性，其質量控制與評價一直以來是國內外學者比較關注的難點和重要領域。同時，旅游業作為新興服務業，其標準化理論和基礎研究相對滯后，缺乏適合浙江省產業現狀的旅游標準體系，導致已有配套標準的質量、技術內涵和適應性還不能滿足旅游業又好又快發展的需要，標準制定缺乏系統性和規劃性。再加上龍頭旅游企業未能積極參與標準的制修訂，很多標準的可操作性和適用性有待進一步商榷。

3.標準的宣貫、實施情況參差不齊

旅游標準在制定和發布后，其宣貫、實施情況如何？對標準質量有無跟蹤和評價？需要如何改進？這些都是旅游標準化的重要內容，卻經常被忽視。標準“重制定而輕執行”的問題在旅游業中比較突出。據相關部門反應，浙江省對于2011年之后出臺的旅游各類標準基本沒有開展宣貫。目前宣貫工作仍主要停留在GB/T 14308—2010《旅游飯店星級的劃分與評定》、GB/T 17775—2003《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》、DB33/T 719—2008《旅行社品質等級劃分與評定》等個別標準上。

由于管理部門的重視和推進力度不同，企業對浙江省地方標準宣貫和實施的程度也不同，從而對企業發展的影響力也有較大差異。以省級地方標準為例，《旅行社品質等級劃分與評定》實施情況較好，已成為浙江省旅行社業品質服務提升的風向標；《生態旅游區建設與服務規范》得到浙江省旅游局的積極推進和企業的主動響應，在浙江省已形成一定的影響；《漂流旅游安全和服務規范》作為浙江省旅游業首個安全與服務兼顧的標準，是漂流旅游業的重要規范，也是各漂流旅游經營者合法經營的主要考量內容；而《鄉村旅游點服務質量等級劃分與評定》與《農家樂經營戶（點）旅游服務質量星級劃分與評定》兩個標準由于后者為農辦實際操作而使前者幾近停貫；《餐館星級的劃分與評定》與《旅游商品購物點等級劃分與評定》兩個標準由于管理職責的綜合性，既無主管牽頭又無政策支持，導致企業是否實施無人問津。

4.資金投入不夠，人才有限

政府財政補助不足是導致旅游標準化整體工作進展緩慢的重要原因。據旅游相關單位反映，目前浙江省旅游部門沒有專項資金用于旅游標準制定、宣貫及標準化試點工作。另外，同時具備標準化和旅游專業知識的人才有限，使得旅游標準化規劃、旅游標準化知識培訓等工作不能順暢運行。浙江省旅標委等相關機構也因沒有足夠的資金支持和人才保障而運行緩慢。

五、推進浙江省旅游標準化的對策

要推進浙江省旅游標準化，促進浙江省旅游產業穩健發展，需要從以下幾個方面全方位改進。

1.積極轉變旅游標準化工作模式

首先，政府部門要形成協商機制，共同參與旅游標準化規劃，避免標準化項目的重復立項或交叉立項。再者，要塑造“政府引導，企業主導”的工作模式。政府應弱化旅游標準制修訂內容和過程的參與，從標準“主導者”退而成為標準的“引導者”。旅游主管部門應把重點放在提供政策環境、戰略規劃、標準批準與發布等宏觀事務上，將標準制修訂等專業性強的工作放手給企業，鼓勵更多企業來承擔標準研制工作，使企業作為標準化主體的地位得以體現，并在參與標準化過程中得到鍛煉和提升。

2.嚴把旅游標準質量關，提高標準研制質量

提升旅游標準的質量可以從以下幾個方面入手：標準規劃和立項的系統性；標準制修訂的必要性與可行性；標準定位的準確性；標準內容的科學性和格式的規范性。旅游及標準化相關部門一定要把制定浙江省旅游標準體系作為第一要務。在標準體系規劃，標準立項、制修訂等決策過程中，要充分征求旅游企業和相關部門的意見，提高立項和制修訂的必要性和有效性。旅游企業要積極參與標準化各個環節，尤其做好標準內容的編寫，充分把握標準的科學性和可操作性。

3.探索旅游標準化實施監督和效果評價、信息反饋機制

旅游標準化的效果，首先要落實標準的宣貫和培訓。必須在相關部門的統一部署下，組織一支旅游標準化專業隊伍開展授課與指導。對于旅游標準化的實施監督和效果評價，一方面標準化及旅游研究機構要積極探索圍繞旅游標準化的績效評價方法，并針對某個已實施的標準做出績效評價研究。另一方面，可以通過區域旅游標準化試點，運用“示范＋推廣”，摸索出一套標準實施監督與評價機制，并結合企業（區域）標準化經濟效益評估和計算來開展。應用型旅游標準的實施都應有明晰的計劃和反饋機制，找出每項標準的成功與不足，以促進標準及標準體系的完善。

4.發揮企業、協會和中介組織在旅游標準化建設中的作用

浙江省旅行社協會等組織要充分發揮政府和協會會員之間的橋梁作用。一方面，要積極反映行業的標準化實施情況，代表企業向政府提出有關政策和立法的意見與建議。另一方面，要配合政府部門做好旅游標準化的宣傳和引導，使得旅游企業自覺投入標準化各環節，真正成為標準化活動的主體。浙江省旅標委等研究機構要充分履行職能，發揮省內旅游標準化活動的組織者和重要參與者作用，做好標準化知識培訓、標準化學術研究、政策規劃、標準體系建立等工作。

5.確保經費投入和人才培養

旅游標準的起草，參與者往往要貢獻自己的知識、經驗和精力，而不能像高科技企業那樣，通過主導標準的起草，將私有專利技術融入公共標準而從中獲益。而旅游標準的推廣實施，受益的是整個行業。因此，政府應強化旅游標準公益性質的觀點，加大專項資金的投入力度，確保標準研制等經費得到保障，保證更多的高校和研究機構開展旅游標準化深層次研究。

旅游標準化人才培養要結合當前企業、協會、研究機構及政府機關的需求，有側重地開展培訓與學習。人才培養應發揮現有標準化研究機構和高校的優勢，力爭把標準化及旅游標準化相關課程納入現有高校的旅游相關專業，以最大限度地利用現有教育資源。

［1］ 楊輝，李海燕.我國旅游標準體系現狀分析及對策［J］.中國標準導報，2006（10）：14－18.

［2］ 陳學章.對當前旅游標準化工作的思考與建議［J］.標準科學，2010（8）：51－55.

［3］ 馬震.中歐旅游標準化運作機制 ［J］.世界標準化與質量管理，2006（11）：16－19.

［4］ 浙江省旅游局，浙江省旅游經濟運行白皮書（2010）.