北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點村的建設(shè)

◎ 王廣雙

作者系北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任

改革開放后城市化速度不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部由于位置優(yōu)越，成為外來人口的主要聚居地之一。外來人口是首都建設(shè)發(fā)展的重要力量，但過度快速集聚，容易引發(fā)一系列經(jīng)濟社會問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部亦城亦鄉(xiāng)，城市管不到，農(nóng)村管不了，總體規(guī)劃不能落實，基礎(chǔ)設(shè)施無法推進，產(chǎn)業(yè)布局只是設(shè)想，農(nóng)民增收沒有保障，給首都發(fā)展打上了困結(jié)，成為一個迫在眉睫的重要任務(wù)。2010年，全面啟動50個重點村建設(shè)，對城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)進行一次重要探索。目前，舊村拆除艱巨任務(wù)已基本完成，共拆除面積2530萬平方米?；剡w安置樓按照動遷后兩年左右時間回遷目標加緊施工，已有7個陸續(xù)回遷。全部啟動集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，已有37個完成。整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作已啟動，已有13個村基本實現(xiàn)。正在研究集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培訓(xùn)農(nóng)民多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。同步規(guī)劃建設(shè)與回遷小區(qū)配套的大市政和公共服務(wù)設(shè)施，推進農(nóng)村管理向社區(qū)管理轉(zhuǎn)型。綠地回建面積已落實到各村地塊，結(jié)合平原造林工程，正在全力實施。兩年來，重點村建設(shè)平穩(wěn)有序，沒有發(fā)生影響工作進度和社會面安全的突出事件，各項工作扎實推進。這次探索有三個特點：

第一，規(guī)模較大。50個重點村村域總面積85.3平方公里，涉及戶籍人口21.4萬人，流動人口超過100萬。需要拆遷整理出土地45平方公里，其中7.8平方公里建回遷安置房1500萬平方米，3.3平方公里建設(shè)620萬平方米產(chǎn)業(yè)用房發(fā)展集體經(jīng)濟，安排好農(nóng)民就業(yè)，13平方公里回建綠地，16.9平方公里完善城市功能，平衡建設(shè)資金，4平方公里建設(shè)交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、水務(wù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，系統(tǒng)全面。重點村建設(shè)是用兩年的時間完成舊村拆遷，啟動回遷安置房建設(shè)，同步推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革、整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)、社會重建和綠化等工作，任務(wù)涵蓋“三農(nóng)”發(fā)展和城市發(fā)展，覆蓋戶籍人口與流動人口，包含政治、社會、文化、經(jīng)濟、生態(tài)等各個方面。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)了大量重點村建設(shè)項目，國有企業(yè)、銀行、土地儲備機構(gòu)等單位參與了建設(shè)進程，拆遷、就業(yè)、社保、集體經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等各種政策在這里集成，系統(tǒng)全面的城市化經(jīng)受了實踐的檢驗。

第三，先難后易。50個重點村是人口資源環(huán)境矛盾最突出、社會秩序最紊亂、利益訴求最復(fù)雜、城鄉(xiāng)反差最明顯的地區(qū)。這些重點村分布在9個區(qū)，散布在北京三、四、五環(huán)之間，個別在六環(huán)外，其中32個位于規(guī)劃中心城區(qū)，18個位于規(guī)劃新城，需要結(jié)合其它城市建設(shè)統(tǒng)籌推進。先難后易推進城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)，可以一舉打開工作局面，探索出來的建設(shè)經(jīng)驗更有借鑒意義。

以“安居、樂業(yè)、一體化”為目標，堅持城市化的發(fā)展方向，堅持保護群眾利益的政策取向，堅持從實際出發(fā)的工作導(dǎo)向，政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體，部門服務(wù)、區(qū)縣主責(zé)，上下聯(lián)動、分工協(xié)作，系統(tǒng)推進調(diào)、拆、建、轉(zhuǎn)、管等五項重點任務(wù)，把好十個工作環(huán)節(jié)。

(一)在規(guī)劃上，按照城市總體規(guī)劃的要求，“一村(鄉(xiāng))一策”優(yōu)化規(guī)劃實施方案，賦予農(nóng)民城市化資源權(quán)，保障農(nóng)民合法的生存和發(fā)展空間，在解決農(nóng)民問題的同時解決好城市發(fā)展歷史遺留問題。

(二)在土地利用上，把保障農(nóng)民土地權(quán)益放在首位，完善征地制度，允許村集體經(jīng)濟組織利用集體建設(shè)用地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民帶著剩余農(nóng)村土地的權(quán)利進城。

(三)在立項審批上，打開農(nóng)民參與城市建設(shè)的通道，加強指導(dǎo)服務(wù)，配套跟進招投標、資金使用、工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全的專項監(jiān)管。

(四)在融資上，協(xié)調(diào)金融部門創(chuàng)新金融服務(wù)，加強資金調(diào)度、風(fēng)險應(yīng)急、統(tǒng)籌抵押物，創(chuàng)造融資條件。

(五)在拆遷補償上，以宅基地區(qū)位和面積核定拆遷補償金額，尊重農(nóng)民合理財產(chǎn)權(quán)，注意補償政策區(qū)域平衡和前后平衡，多建不多得，少建不少得，讓想鉆法律空子的人占不到便宜，讓遵紀守法者不吃虧，公開公平公正執(zhí)行政策。

(六)在社會保障上，著眼于建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，多渠道籌集資金，以行政村為單位，整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。不掛鉤土地管理制度，不區(qū)分遺留集體剩余土地多少，不改變剩余土地的產(chǎn)權(quán)屬性，農(nóng)民轉(zhuǎn)居后仍擁有剩余集體土地使用權(quán)及其收益，原村集體仍是剩余集體土地所有者。

(七)在產(chǎn)權(quán)改革上，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)全部量化，股份到人，將原集體經(jīng)濟組織改造成為新型合作經(jīng)濟組織，從制度層面上保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益。

(八)在集體經(jīng)濟發(fā)展上，將保障農(nóng)民充分就業(yè)與促進集體經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來，土地征用采用留地安置、定向出讓、實物補償、帶條件出讓等方式，或者“自征自用”集體土地，留出集體經(jīng)濟發(fā)展空間。

(九)在農(nóng)民就業(yè)上，將農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)失業(yè)登記范圍，享受相應(yīng)就業(yè)促進政策，開展有針對性的崗位征集、職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等精細化就業(yè)援助，有條件的地區(qū)，發(fā)放崗位補貼、社會保險補貼、職能技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼，創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)。

(十)在社會管理上，將農(nóng)村管理體制穩(wěn)步過渡到城市管理體制，均等化社會基本公共服務(wù)，加強流動人口和出租房屋管理，促進社會和諧。

由此我們得以下幾點認識：

(一)保護群眾利益是決策的立足點。重點村人口資源、環(huán)境矛盾最突出，社會秩序最紊亂，利益訴求最復(fù)雜，城鄉(xiāng)反差最明顯，建設(shè)任務(wù)艱巨、政策性強。把握住決策的立足點，發(fā)揮敢于擔(dān)當(dāng)、敢于碰硬、敢于創(chuàng)新的精神，推進工作機制創(chuàng)新，推進政策集成，部署督查落實各項任務(wù)。解決好城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的關(guān)鍵是解決好群眾利益問題，尤其是要尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城，成為有資產(chǎn)的新市民，在自己的土地上富起來。反之，群眾利益得不到合理保護，形成對立情緒，不僅延誤工期，增加建設(shè)成本，還有可能引發(fā)惡性事件。重點村建設(shè)從拆遷補償、回遷安置，到集體產(chǎn)權(quán)制度改革、整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、提供就業(yè)增收渠道和城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)，再到剩余土地權(quán)益的保留，充分保護群眾利益，最終實現(xiàn)了群眾生活更美好、經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)、社會環(huán)境更宜居的城鄉(xiāng)雙贏發(fā)展轉(zhuǎn)型。重點村建設(shè)不但解決了群眾利益問題，還為城市發(fā)展提供了大量拆遷建綠用地、保障性住房用地、教育用地以及水務(wù)、交通、醫(yī)療等公共設(shè)施建設(shè)用地。

(二)用好“三天的錢”是化解建設(shè)成本難題的關(guān)鍵。重點村建設(shè)是用兩年左右的時間，解決城市發(fā)展遺留了20多年的歷史問題，提前20年實現(xiàn)城市化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的徹底轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是破解建設(shè)成本難題。不同地區(qū)有不同化解建設(shè)成本的經(jīng)驗，50個重點村建設(shè)采用“用自己的水，和自己的面”、用好“三天的錢”，有效化解了建設(shè)成本。一是用“昨天的錢”平衡資金。“昨天的錢”是土地潛在的價值，在城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，堅持確保農(nóng)民安置能上樓、確保農(nóng)民長遠生計有保障、確保城市發(fā)展長遠目標能實現(xiàn)的原則，合理調(diào)整規(guī)劃，激活了重點村沉淀的土地資本，為實現(xiàn)重點村建設(shè)資金平衡提供保障。重點村建設(shè)拿出16.9平方公里的土地，依靠自身資派平衡建設(shè)成本，土地利用符合土地管理要求，上市地塊規(guī)模以資金平衡為限，納入全市年度土地供應(yīng)計劃，土地集約節(jié)約利用。二是用“明天的錢”啟動資金。“明天的錢”是市場認同土地資源價值實現(xiàn)的融資，通過打通融資渠道，利用信貸等融資手段啟動土地開發(fā)，變現(xiàn)土地價值，以未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流歸還，實現(xiàn)“明天的錢”為今所用。50個重點村建設(shè)資金預(yù)算為2016億元，需要融資1702億元，融資渠道已全部落實，其中，自籌資金459億元，銀行貸款1243億元。三是用“今天的錢”激活資金?！敖裉斓腻X”是政府投入可承受財力，少量政府投入是創(chuàng)造融資條件、撬動融資杠桿，推動重點村建設(shè)的必要條件，全面助推“昨天的錢”對接“明天的錢”，起到四兩撥千斤的作用。重點村建設(shè)政府財政計劃投入約16l億元，目前已使用36.85億元。其中，大市政配套1.38億元，已投入1.4億元；3億元以獎代補資金，已使用2.85億元；另外，20億元應(yīng)急風(fēng)險資金已用于資本金周轉(zhuǎn)，平衡資金地塊上市后將歸還市財政。

(三)充分發(fā)揮公有制優(yōu)勢是破解城鄉(xiāng)二元體制的前提。調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然選擇，也是城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)的必然要求。重點村建設(shè)不僅需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更重要的是，首先要調(diào)整城鄉(xiāng)分割的二元體制，唯有如此，才能上城鄉(xiāng)一體化水平，實現(xiàn)城市化目標。公有制優(yōu)勢的核心是代表了全體群眾的利益，是實現(xiàn)共同富裕的根本保障。重點村建設(shè)充分發(fā)揮公有制的優(yōu)勢，通過“調(diào)、拆、建、轉(zhuǎn)、管”，沖破二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙，讓農(nóng)民有條件、有信心、有能力融入到城市化進程中，成為有資產(chǎn)的新農(nóng)民。全民所有與集體所有的二元形式統(tǒng)一于公有制的客觀條件，通過規(guī)劃調(diào)整、立項綠通、土地利用、融資服務(wù)等舉措，破解城鄉(xiāng)有別的資源要素配置方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。使我們能夠運用“三天的錢”平衡各方利益，解決城市要空間、農(nóng)村要文明、主體要利益的迫切需求，消除城鄉(xiāng)對立，實現(xiàn)共享共贏。使我們能夠完善投入機制，均等公共服務(wù)，整合組織資源，對接基層管理，化解城鄉(xiāng)分割，促進社會和諧。

(四)做好新時期群眾工作是開展一切工作的基礎(chǔ)。堅持黨的群眾路線，引導(dǎo)群眾認識自己的利益并組織他們?yōu)閷崿F(xiàn)利益去奮斗，是做好新時期群眾工作的根本方法。政策合理程度、干群溝通程度和群眾參與程度決定著群眾工作的效果。政策的制定必須適應(yīng)當(dāng)前利益關(guān)系深刻變化和社會進步的要求，以新的思路、新的舉措落實好農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利。廣大群眾由不了解到清楚，由不理解到支持，對規(guī)劃方案、建設(shè)方案、拆遷補償方案、集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案等發(fā)表意見、參與決策，重點村建設(shè)從群眾共識變成了群眾的共同行動。