信息化提升政府績效、推進政府轉型——推薦《下一次浪潮：信息通信技術驅動的社會與政治創新》

◎ 高世楫

科學技術的發展和進步，擴展了人類利用物質、能量和信息的能力，過去200多年人類的現代化歷程才得以展開，人類第一次可以徹底擺脫物質匱乏的羈絆，壽命長度和生活質量得到空前提高。如果從物質、能量和信息這三個維度來描述人類現代化進程，信息化無疑是上世紀中葉以來世界變化最重要的驅動力量。

毫不夸張地講，信息化仍然是當今社會發展的主旋律。在這一主旋律下，樂章的變化高潮迭起，精彩紛呈。事實上，上世紀80年代以來，信息通信領域新技術、新產品不斷問世，計算機、手機使用蔚為風潮，互聯網絡橫空出世、信息空間的建構正如火如荼。無論是個人生活方式，還是群體交流模式；無論是國家治理方式，還是國際政治經濟格局變化，無一不是在信息化大環境中展開的。過去數十年中，眾多學者已經在記錄信息化歷程和展望信息社會發展方面留下了許多鴻篇巨制，以供后人評讀、驗證，以理解當今世界的復雜性和未來世界的大致走向。

達雷爾·韋斯特（Darrell M.West）先生是美國著名智庫Brookings Institute的資深學者，在技術與政府行政的研究領域做出了杰出貢獻。其2005年撰寫的DigitalGovernment：Technology and Public sector Performance（中譯本，《數字政府：技術與公共領域績效》，科學出版社，2011），對信息通信技術發展如何影響公共部門的運作方式和績效進行了系統分析。這一次韋斯特先生再次討論信息化對社會和政治領域創新影響，新意何在？

跟隨革命的足跡——詮釋信息技術引領的人類社會變遷

本書的標題“下一次浪潮（the nextwave）”所要傳達的信息，回答了我們的疑問。在作者看來，以云計算平臺為代表的新一代信息通信技術的開發和應用，將迎來政府公共服務、醫療服務等方式的變革，成為信息社會發展的新浪潮。

縱觀技術和社會變遷的發展歷史，數字時代仍處在一個相對早期的階段。韋斯特在《數字政府：技術與公共領域績效》一書中借用印刷術、電話、電報、收音機及電視的發展歷程講述了通用目的技術在文化、政治及社會變遷中展現出震驚世人的力量，并因此認為信息化所帶來的革命性變革遠未完成。在西方世界，1450年約翰內斯·古騰堡（Johannes Gutenberg）創建的金屬版印刷被上世紀信息化理論先驅之一的麥克·盧漢稱為“一切西方機械文化”的締造者。在15世紀末和16世紀，印刷術的擴散使大批印刷的書籍替代了手抄本，讓知識和文化打破宗教桎梏走向普羅大眾。知識的擴散，促成了社會、文化家庭和工業的變革。正是在印刷術的幫助下，青年教士馬丁·路德的才華和思想得到迅速流傳，化為萬把利刃插向腐化的羅馬天主教廷，引發了歐洲的宗教改革，從而推動了文藝復興、宗教改革和科學革命，為人類社會從農耕社會向工業社會演進提供了思想指導、社會基礎和技術支撐。

美國知名的經濟史學家，阿爾弗雷德·錢德勒（Alfred D.Chandler）則認為信息技術是承載國家經濟社會發展的關鍵基礎設施。在《信息改變了美國》一書中，阿爾弗雷德·錢德勒談到：“信息一直在美國社會中起著重要作用。它對管理國家的政治和行政、國家的經濟活動，以及信息處理和通信都是必不可少的。信息以前是并且現在仍然是國家經濟基礎設施中一個幾乎看不見的組成部分——它之所以幾乎看不見，是因為它非常普遍，從人們獲得的技能和知識，到廚房餐桌上的報紙、床頭的祈禱書、辦公桌上的電話和計算機，幾乎無處不在。”

美國信息化歷程始自18世紀60年代，那時美國就建立了全國郵政系統。其所代表的信息傳遞方式就與美國的民主政治和國家命運緊緊捆綁在一起，成為實現全體公民享有知情權、鼓勵公民參與公共事務的重要載體。當時，全國性的改良、反對黨的意見、民眾的不滿都是依靠驛站馬車來實現及時的傳遞。如果沒有郵政網絡，很難想象志愿者協會和大眾政黨等全國性組織的出現。本杰明·拉什（Benjamin Rush）把當時的郵政系統稱為“向聯邦各州的每一個人傳輸光和熱的唯一方法”。

而電報一出現，“所有利益集團，無論是政治機構、社會組織、商業團體還是工業企業，它們都將發現電報是必不可少的應用設施，它注定會引起商業革命，根本改變人們的社會、政治、商業和勞資關系。”電報首先取得廣泛應用的領域是軍事戰爭，南北戰爭期間北部聯邦和南部聯邦雙方的軍事領袖都意識到電報是不可或缺的后勤支持，電報網絡在此期間得到飛速發展。電報也迅速應用于農產品貿易、新聞業、鐵路、制造業等產業，為美國邁向工業時代奠定了堅實基礎。美國鐵路因電報的使用，解決了當時單行線鐵路所面臨的調度難題、避免了事故頻發，并且極大提高了鐵路公司的運營效率。正如電報為鐵路公司的管理協調提供了方便一樣，電報的使用加強了生產與管理、銷售之間的信息銜接，從而成為制造業的關鍵管理工具。

電話的發明，更開啟了人類信息交流的新模式，它比電報技術更加大眾化和普及，對生產和社會的影響更加全面而深刻。而信息通信技術上世紀中葉后進入光電子時代，技術創新和產品更新的步伐不斷加快。自上世紀1947年晶體管問世以來，計算機走過了從大型機、微型計算機、臺式個人計算機、筆記本計算機、智能手機類更精巧的移動計算裝置等各個不同階段；在通信領域，過去半個世紀經歷了從線路交換到數字交換，從模擬信號向數字信號的變革，移動電話也經歷了第一代（1G）、第二代（2G）、第三代（3G），目前正在向第四代（4G）發展。上世紀90年代初開始走向大眾的互聯網技術，經過了電話上網撥號，迅速步入光纖到戶、無線寬帶隨時接入階段。計算機技術、通信技術領域一次又一次的重大突破催生了一波又一波的新產品誕生。多種信息處理技術和通信技術的融合，使我們開始進入“云計算”的時代。在由光纖網絡、無線寬帶、下一代互聯網、超大容量存儲器、高性能處理器、低功耗智能終端等等共同構成的“云”時代，海量數據可以分散收集然后集中存儲和處理，人們通過各種類型的信息通信終端經由統一的互聯網平臺與各種大型數據中心、處理中心連接，按照個人需要購買計算服務和存儲服務。人類所夢想的那種隨時隨地完成各種信息處理和通信工作的信息時代已經初顯端倪。

在信息通信技術的應用方面，社會和政府領域信息化正在迎來一個新的高潮。從某種意義上來講，相對于制造業等技術進步產業的快速起飛，傳統公共服務領域因通用目的技術（GeneralPurpose Technology）的應用所產生的變革具有明顯的時代滯后現象。正如美國經濟學家WilliamBaumol(威廉·鮑莫爾)研究服務業的生產率增長總是滯后于制造業時指出的那樣，醫療、教育等公共服務業以及政府部門（Government Industry）、政府企業（Government Enterprises）均從屬于非技術進步部門，其生產率提升慢。根據鮑莫爾等人的測算，1947-1976年間，計算機、電視等信息通信技術行業飛速發展，單位勞動力國內生產總值（Gross domestic outputper labor，GDO/L）年均增長率達到5.5%，信息技術的應用帶動所有行業的整體生產率（GDO/L）年均增長2.18%，然而，公共服務業、政府部門、政府企業的GDO/L年均增長分別為-0.46%、1.10%、-0.18%，遠低于制造業和信息技術產業。雖然信息通信技術的普及最終導致了服務業生產率的提高，但Triplett and Bosworth（特瑞普里特和博斯沃斯）的研究表明，自1995年以后服務業多要素生產率（MFP）年均增長率（1.5%）超過了制造業（1.3%），即便如此，醫療服務、教育等公共服務的多要素生產率（MFP）年均增長率仍為負值（-0.77%、-1.38%）。特別是醫療領域，雖然美國國民健康的各項指標在發達國家中居于中下游，但2010年其全社會醫療開支相當于GDP的17.6%，遠高于OECD國家9.5%的平均水平。雖然美國醫療系統績效較差主要因為其醫療系統體制設計所造成的，但醫療系統生產率提高慢也是一個因素。提高醫療系統效率已經成為影響美國競爭力和長期經濟增長的重要政策取向。

美國政府一直重視信息通信技術在行政管理中的應用。1890年第一次全國普查大量使用當時最先進的計算技術“制表器”，其后大型機、服務器等計算基數出現后，政府都是最早的客戶，更不用說為國防研究目的而建立ARPANET（Advanced Research Projects Agency Network）最后演變為現在的Internet。但總體上看，私營部門在使用信息通信技術方面比政府公共部門更有動力。達雷爾·韋斯特在本書中也對比了兩個部門的創新差異，他認為，私營部門更具企業家精神和創新魄力、市場競爭引致的創新壓力以及更加包容新技術的組織機構、更適于創新整合的制度。相比之下，公共部門在企業家精神、市場競爭方面的缺失，導致利用技術創新改善績效的動力和壓力明顯不足。根據他對目前企業網站和政府網站的績效評測即可得到驗證——從總體水平上來看，企業在網站評分中幾乎獨占鰲頭，其平均分大約為65分（滿分100分），而州政府網站平均分僅為54分，聯邦政府網站為51分。

拋開量化的數據不論，在本書中我們可以見證到信息技術所引致的公共服務和公共部門的進步與革命。在醫療衛生領域，信息技術的深入應用正推動著醫療服務的重大創新，以病人為中心的多元化醫療服務正在突破傳統的層級制與醫生主導式醫療服務模式的瓶頸，隨著人類基因技術的日益成熟以及對遺傳行為的認識不斷深化，針對個體差異提供最佳醫治方案的個性化醫療將普惠民眾，特別是給擔負高額醫療成本的慢性疾病患者帶來福音。在教育領域，信息技術正在革新整個課堂并降低了優質教育資源的擴散與傳播成本，在哥倫比亞大學打開一臺電腦并加入一個包含了全球20個校區的“全球課堂”，數千名學生都可以通過視頻會議系統聆聽名師授課；網絡課件的提供使得世界上任何一名求知者都可以從世界級學術機構那里得到物理、數學和經濟學的最新教材。韋斯特認為，數字技術在公共部門已經與民主政治的未來緊緊聯系在一起，一個能夠改革政府績效及民主自身的新紀元已經到來。在互聯網技術的幫助下，公民能夠與公共官員方便快捷地聯系，信息技術的需求側規模經濟效應將大幅完善公共部門的服務傳遞，官員將對公民所關心事物的反應更加迅速，公民信任將會因為政府效率的提升、績效的改進和反應速度的加快而進一步恢復提高，選舉中的直接民主和公民參與將會因為信息獲得以及政治聯絡成本的大幅下降而得到不斷增強。

奠基現代國家的能力建設——如何看待公共部門的數字技術應用

在新的數字時代，如何推動公共部門創新，提高政府機構行政管理績效，以改善當前行政管理中的這些弊病，韋斯特的研究進一步拓寬了我們的視界。他認為，在數字技術應用驅使下，政府及其它公共組織將變得更加快捷、智能和高效，人們則能夠利用數字技術提高透明度、促進公眾參與和推動民主協作，而政治領袖們可以借此加強與私營部門的合作，進而觸發多個政策領域的創新浪潮。而如何定位、形容和描述數字技術在公共部門的未來走向，許多學者站在不同的角度已經展開了熱議，一個非常明確的指向是突出數字技術在國家能力建設中的重要作用。

作為新公共管理運動的發起人之一，英國學者克里斯托弗·胡德（Christopher C.Hood）把數字技術作為強化政府工具的利器。胡德提出了由信息節點（Nodality）、政府權威（Authority）、公共財富（Treasure）、政府組織（Organization）等四個政府工具所構成的NATO分析框架，探討了數字時代政府行政管理創新的未來——一個基于網絡空間識別（cyber-detection）、精準群體定位（group-targeting）和多元化信息節點（variable nodality）的全新世界。他們認為，在數字時代，政府面臨的挑戰是如何最有效、最富創造力地使用有限的政府工具來探索一條適應技術革命和社會變遷的新路。首先，數字技術應用所創建的網絡空間識別體系，極大提升了政府組織的辨識能力（detection）和效應器作用（effector）。攝像頭和網絡傳輸技術徹底變革了過去政府為檢測超速駕駛而密集設立關卡的模式，而且道路、社區攝像頭的安置對違規駕駛員和不法分子的犯罪行為都起到了強大的震懾作用。其次，隨著數字技術日益融入政府的行政管理中，政府工具的群體差異化使用成為可能。現在，財富工具的使用正走向“零接觸化”，針對不同社會群體和不同人口統計學分類的人群，電子支付將觸發對應稅制的政府“提款機”，在電子銀行帳戶上完成繳稅手續。在數字技術的幫助下，針對不同人群所使用的電子化權威標記可以更加復雜而精確，甚至可以讓墻、障礙物等無生命的物體對不同群體進行阻擋或放行，一些學者把這種權力的區別對待或者權力歧視稱為公民的“社會排序”。而在西方發達國家，政府為所有公民提供的諸如養老保險、醫療服務等公共服務，因為有更加完備、及時的信息而更加有效率、更加公平。第三個方面是信息節點的多元化發展趨勢。尤其是上世紀90年代以來，互聯網的飛速發展把人們湮沒在信息的海洋，政府作為信息節點的作用和影響遠不如從前，2001年聯邦調查局懸賞2500萬美元捉拿本·拉登的告示，在2006年谷歌搜索引擎排名中跌出前20名之外，大部分互聯網用戶未能知曉這個重要信息。同時，與私營企業相比，政府機構的數字技術應用水平相對落后，無論是博客、維基、社交網站，還是搜索引擎、RSS訂閱功能等應用。但是，從另一個角度講，這增加了政府與私營部門的合作機會，政府的權威工具可以用來促使知名私營企業為政府工作，例如借助電信運營商來加強監聽、監查等組織偵察能力。

透過阿爾弗雷德·錢德勒和克里斯多弗·胡德等人的手筆，我們已然見證了早期的信息通信技術在國家能力建設中的卓然貢獻。而循著信息技術日新月異的軌跡，我們看到了電話、計算機、移動通信技術日益深刻地影響著人們的生產和生活，同時也深深地融入政府的行政體系中，特別是互聯網的出現推動了電子政府的發展。1992年，克林頓就任美國總統時宣布，他的政府將是一個電子政府。1993年，副總統戈爾啟動了一項重大的政府改革工程——“國家績效評估”，同年9月7日向克林頓總統遞交了《重塑政府的戈爾報告（The Gore Report on Reinventing Government）》，而利用信息技術構建精簡高效的電子化政府成為國家績效評估計劃的核心內容。近年來，電子政府在信息通信技術創新與公共行政變革的雙重變奏下蓬勃發展，新興信息通信技術如Web2.0、移動通信、云計算等正不斷推動電子政府的應用創新，各國電子政府建設的實踐日益聚焦于提升公共服務水平、向公民和企業提供優質的公共服務，更加重視電子包容——借助信息化手段向殘障群體、偏遠地區居民等各類弱勢群體提供無差別、無歧視的公共服務，更加關注提高政府的透明度與公民參與度以提升政府績效和公民問責能力，并著力推動連接性治理的實現，即通過政府內縱向與橫向協作、公私部門伙伴關系等網絡關系實現地方性、國家性和跨國性協同與整合。這也是韋斯特此書關于即將來臨的信息通信技術推動社會和政府管理創新的主要內容。

韋斯特此書所討論的新一輪信息技術發展浪潮、公共服務和政府管理領域的信息化浪潮比較準確地反映了美國社會和政治領域的新格局。2010年，時任美國奧巴馬政府國家經濟委員會主席的勞倫斯·薩默斯指出“如果說交通基礎設施是工業經濟時代國家競爭力源泉的關鍵要素，數字信息基礎設施將是知識經濟時代國家競爭力源泉的關鍵要素”。2011年，美國政府公布的“美國創新戰略”（Strategy for America Innovation） 中，“創造一個先進的信息技術生態系統”與世界一流的高技能勞動大軍、保持在基礎研究領域的領先地位、建設先進的基礎設施一起構成了美國創新的基本構件。在改善美國信息通信技術環節方面，美國提出要加大投資，建設覆蓋全國、領先世界的通信網絡，擴大寬帶網絡的使用，建設智能電網、確保網絡空間安全，支持下一代信息通信技術研究等任務。

在利用信息通信技術推進創新方面，美國確定了力爭獲得突破的五個優先領域，即推動清潔能源革命，加快發展生物技術、納米技術和先進制造業，尋求空間技術應用的突破，實現醫療服務技術突破和創造教育技術的飛躍。這五大優先領域，無一不是與信息通信技術息息相關。特別是醫療衛生領域和教育領域，正是韋斯特所描述的下一輪信息化浪潮的重要內容。

然而，值得強調的是，信息通信技術作為政府有效服務、創新社會管理的工具固然威力強大，但必須建立在對社會所有利益主體的法定權利的保障和尊重基礎之上。沒有在憲法層次對所有公民基本權利的尊重和保護，信息通信技術很可能被濫用，最終背離政府更好地服務于公眾的目標。

信息化在推動中國經濟社會轉型中所肩負的歷史使命

中國正處在現代化建設的關鍵時期，能否在今后20年保持持續經濟增長與社會和諧，將決定中國能否在2020年實現全面小康、在2050年趕上中等發達國家水平，而這取決于能否盡快實現發展方式的轉變（吳敬璉，2005）。轉變發展方式，面臨轉變經濟增長新動力、實現增長成果為全社會共享這兩大任務。無論是尋找新的增長動力，還是改善分配方式，都要求政府轉變執政方式、提高政府能力，建立一個依法、透明、高效、可問責的政府。發達國家實現現代化的發展歷程、我國改革開放以來的經驗教訓都告訴我們，信息化是推動政府轉型的關鍵力量。

客觀地講，新世紀以來我國政府積極運用數字技術提升執政能力，并把電子政務作為解決政務公開、廉政勤政、提升政府管理和服務水平等問題的一項重要工作來抓。電子政務的發展為解決國家或地區治理中最緊迫、最困難的問題做出了重要貢獻，并且在實現政府監管和公共服務創新、推動行政體制改革、建設法治政府和服務型政府中發揮了舉足輕重的作用，已經成為提升治國理政能力的重要手段。例如，1993年開始起步的“三金工程”，在20年后已經成為我國政府在稅收、海關領域有效履行職責不可或缺的信息基礎設施。

電子政務已成為提升公共服務水平的新途徑。由于我國公共服務的覆蓋面還不夠寬，存在城鄉差別、區域差別等結構上的不平等，借助于電子政務，可以擴大優良公共服務資源的共享范圍，發揮優良資源的效用，為更多的社會公眾提供服務，擴大提高政府的公共服務能力，可以填平補齊提高基本公共服務的均等化水平。如依托互聯網絡和新農合醫療信息系統，新型農村合作醫療已基本實現全面覆蓋，全國新農合參保人數已超過8.35億人，2011年全年參保農民共報銷1710.2億元，受益13.15億人次。

電子政務在政府業務流程優化和重塑的基礎上建立了一種以公眾和社會需求為中心的管理模式，不斷創新社會管理手段，推動了和諧社會的建設。如在社會治安綜合治理管理領域，融合現代網格化管理理念，運用通訊技術、工作流技術、信息資源整合技術等實現資源的集中整合、對業務流程的梳理和再造，充分滿足社會治安綜合治理依托基層、條塊結合、條塊融通、高效運作的信息化要求，為實現管理從粗放式、單一式、運動式向精細化、常態化、長效治理的轉變提供了條件,并且將為法治政府、法治社會的建立提供有力支撐。

電子政務打造了網絡時代社會主義民主建設新平臺。信息公開的理念被引入電子政務建設，不僅是為了逐步改善整個社會的信息不對稱狀態，更重要的是，信息公開制度保障下的知情權還將喚醒整個社會的參與治理意識。信息公開、在線辦事、公眾參與作為門戶網站的三大功能定位已經得到普遍認同，門戶網站還能夠充分發揮“政策窗口”（policy window）效用，及時收集和接納社會各界可能提出的建言。以公共政策議程為基礎的政府信息公開和門戶網站，將有力地推進社會主義民主政治建設。

綜上所述，我國在政府職能轉變、管理方式轉變方面已取得了巨大進步，依法治國、依法行政正在成為政府運作的基本要求，以人為本、執政為民的導向不斷增強。然而，我國經濟社會發展中存在的體制性缺陷和結構性瓶頸依然突出，政府行政管理面臨著許多迫切需要解決的問題。政府職能轉變尚不到位，仍然管了許多不該管且管不好的事，同時在加強執法、提供普惠、公平的公共服務方面未能充分履行職責，一些地方對經濟發展的片面追求導致社會管理和公共服務職能相對薄弱。決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責任機制不健全，依法行政水平不高、績效考核標準不科學、行政成本居高不下等問題仍然存在。

信息化的新浪潮，為我們解決這些問題提供了新的思維方式和技術手段。應該說，在信息通信技術領域，我們目前比歷史上任何時候都接近世界技術的前沿。在這一次信息通信技術發展的浪潮中，我們更加需要著力創造一個確保公平競爭、激勵創新的大環境，支持我國信息通信產業進入世界領先行列，降低我國信息化的成本。在應用信息技術提高政府績效、擴大公共服務覆蓋面、改善公平性等方面，我們的任務更加艱巨。我國的教育、衛生、社會安全網等公共服務領域，目前正處在大發展的新階段。在總體設計中一定要充分利用新一代信息通信技術所提供的技術手段和解決方案，建設一個面向未來、體現我們社會主義所追求的公平正義和高效率的公共服務體系。特別要打破多年來電子政務、公共服務體系建設中存在的系統碎片化、數據不共享的頑疾，加強電子政務頂層設計，形成統一的國家電子政務網絡，為提升國家能力、有效管理現代化進程提供信息基礎設施。從我國現代化事業的全局看，我們要更加清醒地認識到，人類社會已經進入信息高速、便捷地流動的新時代。收入水平的提高、需求層次的升級和權利意識的覺醒帶來了人們思想觀念的變化，社會治理的理念也要發生變化，政府職能定位要做出調整。最根本的解決之道，就是加快法治政府、法治社會建設的步伐，這是我們建設一個富強民主文明繁榮社會主義現代國家的基礎。信息化將在中國的現代化建設中大顯身手。

生活在工業文明曙光初現的18世紀哲學家康德曾說：“如果現在有人問道：我們目前是否生活在一個啟蒙后的時代？其實不然，但我們確實是在一個啟蒙中的時代。”對已經完成了工業化的發達國家，他們現在無疑是處在走向信息社會的又一個啟蒙時代中。對正處于工業化和信息化雙重變奏中的中國，啟蒙的內容更加復雜、啟蒙的意義則更加重大。

信息化，我們無法逃避。

（《下一次浪潮：信息通信技術驅動的社會與政治創新》， 達雷爾.M.韋斯特 著，廖毅敏 譯， 上海遠東出版社， 2012年版。 原書The Next Wave:Using Digital Technology to Further Social And Political Innovation,Darrell M.West,The Brookings Institution）