有效整合優(yōu)化惠農(nóng)補貼資金

◎ 宋立根

從一般意義來說，財政支農(nóng)政策是指以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為扶持資助對象所進行的各種財政支出措施，包括對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補貼、對農(nóng)民的直接補貼，以及政府用于農(nóng)業(yè)科技推廣、培訓、基礎設施建設、扶貧、生態(tài)環(huán)境建設、農(nóng)村社會保障以及教育、科技、文化等方面的支出等等。財政支農(nóng)政策分為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、對農(nóng)民補貼類和支持農(nóng)村社會發(fā)展類三大類，每大類又分為若干小類，共計16小類63項。

對農(nóng)民補貼的類別繁多，包括生產(chǎn)補貼類，如糧食直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼等；社會保障補貼類，如新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助、農(nóng)村最低生活保障等；生活補貼類，如“家電下鄉(xiāng)補貼”等20多項。對農(nóng)民“直補”為主要方式。以前農(nóng)業(yè)補貼一直通過價格支持方式來實現(xiàn)，即對農(nóng)產(chǎn)品在流通領域實行最低保護價收購政策。這種農(nóng)業(yè)補貼方式導致了補貼資金中間環(huán)節(jié)流失，農(nóng)民受益有限。從2004年開始國家轉變了農(nóng)民補貼政策取向，從過去以農(nóng)產(chǎn)品價格補貼為主轉變?yōu)橐詫r(nóng)民直接補貼為主。

對農(nóng)民補貼資金的政策作用

對農(nóng)民補貼政策效果明顯，發(fā)揮了政策積極作用：

一是調動了農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定了糧食安全生產(chǎn)。實施了糧食直補和農(nóng)資綜合直補等惠農(nóng)補貼，減少了種糧投入成本，改變了最低收購價等政策下農(nóng)民棄田拋荒的局面。

二是提高了農(nóng)業(yè)機械化水平，為農(nóng)民增收創(chuàng)造了條件。農(nóng)機購置補貼政策實施以來，取得了良好的政策效應：帶動農(nóng)機消費能力，擴大農(nóng)機市場需求。

三是發(fā)揮政策導向作用,推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整。農(nóng)業(yè)補貼政策對于引導廣大農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動適度規(guī)模化經(jīng)營及加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，具有重要的促進作用。

四是增強農(nóng)民消費能力，拉動了農(nóng)村內需增長。在中央政策的指引下，“家電下鄉(xiāng)”政策作為惠及廣大農(nóng)民的又一項重要政策措施，為我國應對國際金融危機，拉動內需，擴大消費，提高農(nóng)民生活質量，起到了重要推動作用。

對農(nóng)民補貼資金面臨的問題

從具體執(zhí)行情況看，現(xiàn)行財政對農(nóng)民補貼資金政策，在實際操作中仍然存在一些亟待完善的問題:

一是補貼范圍界定困難。糧食直補基于國家糧食安全考慮，通過補貼的形式來調動農(nóng)民種糧的積極性。在實際操作中，“種糧補貼”變成“土地補貼”。目前，農(nóng)戶糧食直補面積，根據(jù)農(nóng)村稅費改革時核定的農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積，扣除其中按規(guī)定轉為非耕地的土地面積、退耕還林面積，再加上具有合法手續(xù)新增耕地實際種植面積確定。按理應以實際糧食種植面積為準對農(nóng)民補貼，因為糧食種植面積是個動態(tài)的數(shù)據(jù)，核實需要投入大量的人力物力，按計稅面積進行糧食直補容易操作，卻沒有考慮當前農(nóng)村土地流轉與土地總量變化的事實，出于種種原因，有的村有部分閑散地沒有統(tǒng)計在計稅土地范圍內。農(nóng)村稅費改革后，這部分土地大部分都承包給了農(nóng)民用于糧食種植，承包戶向村集體上交承包費，應該屬于補貼范圍，但是基層認為承包土地不屬于計稅土地不能享受糧食直補，顯然對種糧農(nóng)民不公平，補貼受益者與實際種糧者脫節(jié)，“憑地領錢”易引發(fā)農(nóng)民種糧與否的道德風險與逆向選擇，有悖于中央的初衷。

二是補貼概念不夠明確。農(nóng)資綜合補貼與良種補貼等同于“加強版”糧食直補，失去原有政策意義。兩者均采用發(fā)放現(xiàn)金且受益面廣泛，前者為彌補農(nóng)民的生產(chǎn)資料價格上漲損失，但對資金用途無有效監(jiān)測；后者為提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，但往往是以水稻、小麥、玉米等糧食作物大類為補貼依據(jù)，并不具體區(qū)分是否是良種。

三是補貼周期不明確。財政對農(nóng)民補貼不完全是對收入的一般分配，而是發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，是對經(jīng)濟波動適度調節(jié)的手段。在實際執(zhí)行中往往由于政策沒有周期性安排，導致一些補貼不能起到應有作用。例如生豬生產(chǎn)能力由多種因素制約，防疫、飼料、價格波動等原因復雜，由于經(jīng)濟周期的存在，當豬肉價格上升時，能繁母豬補貼，促進了生豬生產(chǎn)，由于供大于求會導致價格下調，反之亦然，造成了資金的浪費。

四是政出多門，農(nóng)業(yè)補貼的效率低。由于各項對農(nóng)民補貼的性質不同，管理的單位也不同。各項補貼發(fā)放的依據(jù)、要求各不相同，自然而然就形成了部門多頭多次發(fā)放、農(nóng)民多次領取的情況，造成發(fā)放成本過高和領取成本不經(jīng)濟的問題，降低了農(nóng)業(yè)補貼效率。

五是補貼發(fā)放程序復雜，政策落實成本高。每項補貼必須經(jīng)過“核實面積—政策宣傳—公示—核實和錄入農(nóng)戶基礎信息—補貼打入一本通—檢查督導”的流程，這就要求地方政府組織人力、物力和財力在補貼發(fā)放前逐戶核實面積、計算補貼金額、登記造冊、張榜公布等，做好發(fā)放前期準備工作。發(fā)放后還要組織相關單位和部門進行檢查督導驗收活動，確保補貼及時足額到位。每筆補貼的發(fā)放都需要投入大量的人力、物力和財力。

另外，各相關部門對農(nóng)民補貼政策之間對應和銜接不夠相稱，還在進一步探索中，資金的合力作用發(fā)揮得不夠充分，各項保障措施的穩(wěn)定性、靈活性和有效性需要進一步提高。現(xiàn)行對農(nóng)民補貼政策逐步出臺，存在許多結構和制度上的缺陷。例如臨時性補貼多而經(jīng)常性補貼少。許多農(nóng)業(yè)補貼主要應對農(nóng)產(chǎn)品短缺而臨時實施，缺乏穩(wěn)定性和長期性。

有效整合優(yōu)化財政惠農(nóng)補貼政策的建議

一是化“繁”為“簡”整合歸并補貼種類。針對近年來補貼種類繁多且補貼標準和補貼范圍千差萬別的現(xiàn)狀，要逐步統(tǒng)一補貼標準和范圍，簡化補貼的操作程序，對相似的補貼項目和同一品種的補貼進行適當整合。對相似的補貼項目(如小麥、水稻、油菜、棉花良種補貼等)和同一品種的補貼(早、晚稻補貼)，可進行適當合并、整合，實行全年一次性一并發(fā)放。再如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼其計算依據(jù)相同，對一家一戶的農(nóng)民來說，享受的補貼數(shù)額基本一致，農(nóng)民沒有因此而受損，與其分開不如合并；通過對財政補貼的整合，可大大減少補貼的運行成本。

二是舍“近”求“遠”核實補貼依據(jù)。舍“近”是指拋棄簡單按計稅面積作為糧食補貼依據(jù)的做法。求“遠”是指堅持按實際播種面積補貼以貫徹“種糧直補”原則，田畝數(shù)據(jù)的核實可通過國家政策性農(nóng)業(yè)保險補貼讓保險公司開展取證，輔以農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等信貸機構開展小額信貸所掌握的農(nóng)民信息，據(jù)實發(fā)放糧食直補資金。

三是避“虛”就“實”確定補貼發(fā)放形式。糧食直補資金考慮不以面積計量補貼，而以糧食產(chǎn)量計量補貼，可以避免由于面積變動而影響補貼效果，使補貼直接對應糧食產(chǎn)量，多產(chǎn)糧就增加補貼的數(shù)量。農(nóng)資綜合補貼可考慮按預期糧食產(chǎn)量發(fā)放生產(chǎn)資料及按固定折減金額在固定地點低價購置實物等方式，良種補貼可針對局部地區(qū)建立良種庫，實行現(xiàn)金與種子、農(nóng)藥、化肥及良種等實物相結合的綜合發(fā)放方式。

四是構建以經(jīng)常性為主、以臨時性為輔的補貼體系。臨時性補貼主要是針對某種重要農(nóng)產(chǎn)品供給短缺，并對國計民生產(chǎn)生重要影響時實施的一種短期補貼，隨著供求關系的改善，這種補貼將逐步減少或撤銷。如有關生豬補貼，可以根據(jù)市場的變化進行相應的調整。經(jīng)常性補貼主要是針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上漲或銷售價格下跌以及農(nóng)業(yè)轉型等情況下，為促進糧食等基礎農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增長，保證農(nóng)民獲得合理的生產(chǎn)收益而實施的補貼。以經(jīng)常性補貼為主是為了給市場主體提供穩(wěn)定的預期，從而促進糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，增強農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。但不排除當某種主要農(nóng)產(chǎn)品的市場供求出現(xiàn)嚴重問題時，臨時實行刺激性的補貼政策，加大對市場主體增加供給的引導力度。臨時性的補貼政策應謹慎使用，以免過多過濫。

五是建立和完善農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補貼和農(nóng)村教育補貼制度。要盡快完善農(nóng)業(yè)保險補貼制度，促進農(nóng)業(yè)保險的快速健康發(fā)展。實行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補貼，加大對退耕還林還草、土地休耕、生態(tài)農(nóng)業(yè)等進行補貼。進一步加大農(nóng)村教育補貼，為農(nóng)民提供必要的轉產(chǎn)轉業(yè)培訓、技術培訓和職業(yè)就業(yè)教育，以提高勞動者素質。

六是統(tǒng)一對農(nóng)民補貼資金管理辦法，改革補貼發(fā)放模式。按照直接受益和簡單便捷的原則，簡化補貼的操作程序，減少基層政府發(fā)放補貼的工作量，降低發(fā)放補貼的運行成本。為了加強對農(nóng)民財政補貼資金的發(fā)放管理，統(tǒng)一、規(guī)范和簡化補貼資金發(fā)放程序，確保補貼資金及時足額發(fā)放到農(nóng)民手中，應建立科學統(tǒng)一的惠農(nóng)資金管理辦法，盡量減輕基層干部操作的工作量。在補貼資金發(fā)放方式改革上總體要圍繞“整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會化發(fā)放”的工作思路進行，具體改革模式可概括為“五個一”，即指標統(tǒng)一下、資金一戶管、服務一站辦、結算一線通、補助一折發(fā)。改進發(fā)放方式，通過統(tǒng)一的涉農(nóng)補貼信息化管理平臺，實現(xiàn)資源共享，降低管理成本，提高監(jiān)管水平。具體來說，就是財政涉農(nóng)補貼資金實行縣財政統(tǒng)一管理，按期將財政涉農(nóng)補貼資金指標統(tǒng)一下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；對各種財政涉農(nóng)補貼資金分別由縣財政統(tǒng)一劃入支付中心，實行集中管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“財政涉農(nóng)補貼資金發(fā)放機構”，搜集、審核整理各種涉農(nóng)補貼基礎資料，編制清冊，公示到戶；在財政涉農(nóng)補貼資金委托打卡發(fā)放前，由縣財政支付中心將補貼資金集中統(tǒng)一打入信用社專用賬戶；各項補助資金統(tǒng)一使用一個存折，農(nóng)戶憑存折直接到信用社領取補助資金。

七是加強制度建設,嚴格監(jiān)督檢查。這是確保對農(nóng)民補貼政策落實到位的基礎。一方面，要強化公示制度,接受群眾監(jiān)督。不斷加大政策宣傳力度，在發(fā)宣傳單、辦宣傳欄的基礎上，充分利用財政與編制政務公開網(wǎng)、農(nóng)民補貼網(wǎng)等網(wǎng)絡平臺，快捷、全面地向農(nóng)民群眾傳遞惠農(nóng)補貼發(fā)放的政策、數(shù)額等相關信息，滿足群眾的知情權和監(jiān)督權；廣泛發(fā)動群眾參與監(jiān)督，通過舉報箱、舉報電話和投訴熱線，拓寬群眾監(jiān)督渠道，便于群眾監(jiān)督。另一方面，要強化督辦檢查。建立責任落實機制，對工作任務、制度落實情況開展定期或不定期的檢查，及時查找存在的問題，采取得力措施加以解決；嚴格責任追究，對落實責任不力、弄虛作假的單位和相關負責人，除追究政紀、黨紀責任外,情節(jié)嚴重的必須追究其法律責任。