社會建設(shè)目標(biāo)及相關(guān)措施探討

◎ 陳劍

“社會建設(shè)”有廣義和狹義之分。廣義的社會建設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，即四位一體的社會建設(shè)。狹義的社會建設(shè)，則主要是指同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)相并列的社會建設(shè)和社會管理，主要包括社會事業(yè)建設(shè)、社會制度和體制機(jī)制建設(shè)、社會結(jié)構(gòu)建設(shè)以及社會管理。

一

社會建設(shè)目標(biāo)主要有以下四個方面：

（一）建立一個有效的社會保障體系

有效的社會保障體系，既是社會主義因素的重要內(nèi)容，也是擴(kuò)大內(nèi)需的主要手段。有效的社會保障體系，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等一系列保障措施。為實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本任務(wù)是，加大政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐，建設(shè)一個能夠為公民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共服務(wù)型政府。

建立有效的社會保障體系，對擴(kuò)大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式具有重要意義。中國加入WTO之后，建立了出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，成了中國模式的重要特征。但存在的問題是，國內(nèi)消費(fèi)嚴(yán)重不足，中國的經(jīng)濟(jì)要從出口導(dǎo)向型向出口導(dǎo)向和內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，必須花大力氣建立消費(fèi)社會。而社會保障體系建設(shè)，包括社會保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、教育、住房，這些基本的社會體制建立好了，就可以為消費(fèi)社會打下一個很好的基礎(chǔ)。中國普通百姓就可以敢花錢消費(fèi)了，這對擴(kuò)大消費(fèi)無疑具有十分重要的意義。

（二）構(gòu)建一個合理穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)

一個合理穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，特別是中產(chǎn)階層占主要比重的社會結(jié)構(gòu)，對維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要意義。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，主要任務(wù)是，通過推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升服務(wù)業(yè)比重，提高城市人口比重，通過壯大白領(lǐng)階層、腦力勞動者階層,擴(kuò)大中產(chǎn)階層比重，建立一個“橄欖型”的社會結(jié)構(gòu)。而一個中產(chǎn)階層壯大的社會、一個“橄欖型”的社會結(jié)構(gòu)，是有利于政治穩(wěn)定、有利于推進(jìn)政治體制改革的。

（三）培育能夠彌補(bǔ)市場和政府失靈的社會組織

要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)一個有所為有所不為的政府，就需要壯大社會的力量，大力培養(yǎng)各種類型的社會組織。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型政府企業(yè)與社會的關(guān)系。政府在轉(zhuǎn)變自身職能的同時，將其主要任務(wù)向調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場、社會管理和公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府、市場、社會都有各自的活動空間和運(yùn)行規(guī)則。政府進(jìn)行市場監(jiān)管，提供基本的公共產(chǎn)品；市場是經(jīng)濟(jì)活動的基本平臺，“社會”也有發(fā)揮作用的獨(dú)有領(lǐng)域，還能矯正、彌補(bǔ)市場失靈、政府缺陷，起到政府難以起到的作用。為此，政府需要向社會放權(quán)，通過大力培育各種類別的社會組織，降低社會組織的成立門檻,實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治、社區(qū)自治，社會問題讓社會民眾來管理，形成廣大公民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的社會自治制度。

（四）建設(shè)一個利益表達(dá)機(jī)制健全和完善的社會

市場經(jīng)濟(jì)條件下，人民群眾利益多元，有著多方面的訴求，需要有能夠反映自身訴求的渠道和利益表達(dá)的機(jī)制。不然，某一群體的利益訴求得不到反映，必然會影響群體的利益實現(xiàn)。而建設(shè)一個和諧社會，一定是不同的利益群體的訴求，在法律框架下，通過相應(yīng)的組織或機(jī)構(gòu)能夠得到合理反映。而不是，一些群體利益能夠得到表達(dá)甚至充分表達(dá)，另一些群體的利益得不到表達(dá)或表達(dá)有限，進(jìn)而影響群體利益的實現(xiàn)，不利于整個社會公平正義的提升。而一個社會組織充分發(fā)育的社會，由于能夠反映不同群體的利益訴求，并有健全的法律保障，因而也一定是利益表達(dá)機(jī)制相對健全和完善的社會。

要實現(xiàn)社會建設(shè)目標(biāo)，遇到的最大挑戰(zhàn)是，政府如何向社會放權(quán)。市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革推動了社會力量的成長。但過于強(qiáng)大的政府?dāng)D壓了社會力量的成長空間，社會力量成長相對緩慢。社會沒有足夠的空間，很難發(fā)展出自我管理的能力。因此，需要政府向社會分權(quán)。不然，社會力量又如何成長?不向社會分權(quán)，又如何能夠建設(shè)有限政府。只有分權(quán)，政府管理的疆界縮小，形成有限政府，擴(kuò)大社會的權(quán)力，政府才有精力管理好它應(yīng)當(dāng)管的事。比如法律制度建設(shè)等內(nèi)容。但政府向社會分權(quán)，實際是政府的自身革命。政府能否革自己的命，是社會領(lǐng)域改革的關(guān)鍵。這需要政府與“社會”明確各自的邊界，形成伙伴關(guān)系，既需要政府的自覺和政府的自身革命，更需要法律的保障。

要實現(xiàn)上述四項目標(biāo)，社會建設(shè)不可能單兵突進(jìn)，需要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)同步推進(jìn)。特別是政治建設(shè)的推進(jìn)對社會建設(shè)尤其重要。因為社會建設(shè)的四項目標(biāo)，即與經(jīng)濟(jì)建設(shè)有關(guān)，也與文化建設(shè)有關(guān)，更與政治建設(shè)密不可分。例如，利益表達(dá)機(jī)制的健全和完善，既可看作是社會建設(shè)的內(nèi)容，在很大程度也應(yīng)看作政治建設(shè)的內(nèi)容。如果沒有公民的廣泛參與，沒有公民表達(dá)自身訴求的舞臺和空間，利益表達(dá)機(jī)制又如何能夠健全和完善。再比如，社會保障體系的建設(shè)，看似屬于社會建設(shè)的內(nèi)容，但與政治建設(shè)也密不可分。如果沒有政治建設(shè)的突破，沒有對腐敗行為的嚴(yán)厲打擊以及各級人大對政府的預(yù)決算進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，即使經(jīng)濟(jì)增長水平再高，國家豐厚的財政收入又如何確保能夠用于社會保障體系建設(shè)。實際上，社會建設(shè)同時也是政治建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也包含了政治建設(shè)的內(nèi)容。比如老百姓的就業(yè)自由、創(chuàng)立企業(yè)的自由，這些自由既是經(jīng)濟(jì)自由，同時也是政治自由。如果理解為四項建設(shè)同步推進(jìn)，在不同發(fā)展階段各有側(cè)重，這樣理解可能更有利于推進(jìn)中國整體建設(shè)。

二

要實現(xiàn)社會建設(shè)四大目標(biāo)，需要采取以下一些措施加以推進(jìn)：

（一）推進(jìn)社會體制創(chuàng)新

社會建設(shè)的本質(zhì)問題是體制問題。就社會體制創(chuàng)新而言，它需要解決的問題主要有：一是為中國公民提供充分均等的基本公共服務(wù)；二是提高社會發(fā)育程度，提升社會自組織的能力。社會體制創(chuàng)新應(yīng)著力解決這兩方面的問題，由此派生出無數(shù)枝節(jié)，個個堪稱牽一發(fā)而動全身。而社會體制改革的成功，其判定標(biāo)準(zhǔn)則有賴于公共服務(wù)型政府的真正確立，因為不論是基本公共服務(wù)不充分、不均等，還是社會發(fā)育不足，實質(zhì)都要求政府把該管的管好，在不必管的領(lǐng)域則大步退出。

社會體制包含諸多內(nèi)容，也包含諸多的體制創(chuàng)新。一是社會運(yùn)行體制的創(chuàng)新，即主要包括勞動就業(yè)體制、收入分配體制、國民教育體制創(chuàng)新；二是社會組織體制的創(chuàng)新，既包括不同社會組織的體制即它們的結(jié)構(gòu)方式，也包括政府對社會組織管理的體制創(chuàng)新；三是社會保障體制的創(chuàng)新，即包括社會保險體制、社會救助體制和社會福利體制的創(chuàng)新；四是社區(qū)體制創(chuàng)新，社區(qū)是基于共同生活和相同價值、一定地理區(qū)域為基礎(chǔ)的社會共同體，其體制的創(chuàng)新，即社區(qū)運(yùn)行架構(gòu)的創(chuàng)新；五是社會管理體制的創(chuàng)新，即包括社會政策體制、社會控制體制和社會服務(wù)體制這些內(nèi)容的創(chuàng)新。在上述五個方面的體制創(chuàng)新中，社會組織體制的創(chuàng)新無疑是其中最為重要的環(huán)節(jié)。

(二)推進(jìn)行政管理體制的改革

要實現(xiàn)社會建設(shè)的四大目標(biāo)，需要有一個公共服務(wù)型政府作為基礎(chǔ)條件；而要建設(shè)一個公共服務(wù)型政府或有限政府，必須對目前的行政管理體制進(jìn)行改革。

行政管理體制改革是屬于社會體制改革還是屬于政治體制改革的內(nèi)容，有著不同爭論。但從建設(shè)一個有限政府考慮，行政管理體制改革對于社會建設(shè)具有十分重要的意義，并處于整個體制改革的中心地位。

改革行政管理體制，其意義有兩項，一是大幅減少政府的行政審批權(quán)限，二是降低政府運(yùn)營成本。要從無所不能的政府向有限政府轉(zhuǎn)變，向提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，就必須大幅減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，減少政府對具體的社會事物的干預(yù)。政府必須將大量的權(quán)限轉(zhuǎn)交給社會和市場，才有可能完成向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐。中國政府又被稱為是全球最昂貴的政府，但這一結(jié)論是否確實，需要對全球各國政府的運(yùn)營成本進(jìn)行比較才能得出結(jié)論。但中國各級政府運(yùn)營成本過高，卻是不爭的結(jié)論。導(dǎo)致中國各級政府運(yùn)營成本居高不下的因素，主要有：中國的各級議會（人民代表大會）沒有很好行使對政府運(yùn)營成本進(jìn)行監(jiān)督的作用；政府由于承擔(dān)了過多的社會事務(wù)，機(jī)構(gòu)龐大，必然導(dǎo)致了財政供養(yǎng)的人口居高不下；五級行政層級也是導(dǎo)致中國政府運(yùn)營成本過高的一個重要原因。此外，黨政機(jī)構(gòu)重疊，兩套機(jī)構(gòu)、兩套人馬，過多的冗員和效率低下無疑是其重要特征。而行政體制改革這兩方面的意義，無疑有利于推進(jìn)社會建設(shè)。推進(jìn)行政管理體制改革，一項重要內(nèi)容是將那些完全由財政供養(yǎng)的社會組織，或納入?yún)⒄展珓?wù)員管理的社會組織，逐步與政府財政脫購，最終使其真正成為民間性的社會組織，而不是政府財政供養(yǎng)的社會組織。在北京，包括中國作家協(xié)會、中國紅十字總會在內(nèi)行政級別屬于副部級以上的社會組織超過20多個。這些社會組織，從中央到地方, 幾乎都自成系統(tǒng)，或是全額撥款的事業(yè)單位，或是參照公務(wù)員管理。從其功能分析，借鑒成熟國家的做法，至少一半以上都可以回歸社會，成為真正意義上民間性的社會組織。即使需要政府財政補(bǔ)助的，政府也應(yīng)酌情減少財政補(bǔ)助，大可不必大包大攬。而這方面的改革，對推進(jìn)社會建設(shè)意義重大。

（三）加大國有企業(yè)改革

國有企業(yè)改革，看似屬于經(jīng)濟(jì)改革內(nèi)容，但對社會建設(shè)的推進(jìn)有著重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，使政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府必須向社會放權(quán)。而國有企業(yè)，特別是壟斷國有企業(yè)，實際是政府的重要組成部分。政府要向社會放權(quán)，沒有國有企業(yè)的改革推進(jìn)，政府要想成功轉(zhuǎn)型顯然是不現(xiàn)實的。

對國有企業(yè)進(jìn)行改革，是在明確政府與市場的邊界基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革。中國改革開放34年來，政府與市場邊界不清，是政府職能難以順利轉(zhuǎn)變的重要原因。而明確政府與市場的邊界，其中一項重要內(nèi)容，是明確國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的定位。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)究竟有怎樣的定位，至今并沒有形成廣泛共識，這是國有企業(yè)改革難以順利推進(jìn)的理論原因。就全球視野看，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的定位，實際十分清晰。如果認(rèn)同市場，而不是政府是配置資源的基礎(chǔ)，那么，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公有制或國有企業(yè)就不應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)或基礎(chǔ)，而只是即彌補(bǔ)市場失靈以及承擔(dān)政府所賦予的特殊職能。如果這一定位能夠得到認(rèn)同的話，那么，改革的路徑也就自然清晰了。即國有企業(yè)，需要淡化自身意識形態(tài)色彩，從國有企業(yè)神圣的光環(huán)中解脫出來；國有企業(yè)必須從一般性競爭領(lǐng)域中退出，絕大部分國有壟斷企業(yè)所控制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)向其它所有制形式的企業(yè)開放；政府對不同所有制性質(zhì)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循同樣的尺度。道理很簡單，如果不是彌補(bǔ)市場失靈或承擔(dān)政府所賦予特殊職能的企業(yè)，政府在對一些企業(yè)給予優(yōu)惠的同時實際上是對其它所有制企業(yè)的歧視。

(四)推進(jìn)戶籍制度的改革

要構(gòu)建合理穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，一項重要內(nèi)容是推進(jìn)中國城市化步伐。而對戶籍制度進(jìn)行改革，則是推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要內(nèi)容。

戶籍制度改革，重要的不在于改革戶籍本身，而在于改革其背后的福利含金量。戶籍改革實際就是改革附著于其上的一系列社會福利，這又是與社會保障制度建設(shè)聯(lián)系起來的。戶籍制度改革的思路是分類解決，梯度開放。國務(wù)院近期關(guān)于戶籍改革提出戶籍遷移實行分類政策是較為符合實際的。即縣級市、地級市、直轄市落戶條件不同，落戶難易程度也不一樣?？h級市有穩(wěn)定工作及住所就可以入戶，地級市符合工作三年等條件可以落戶，直轄市繼續(xù)合理的控制人口規(guī)模。

就戶籍改革的目標(biāo)而言，重要的是建立以下兩項制度：一是基本公共服務(wù)均等化制度。城市要給流動人口提供基本的服務(wù)，而不管你是不是我這個城市的居民，這對正處在城市化快速推進(jìn)的中國絕大多數(shù)城市來說，是有難度的，只能采取分類解決。例如就業(yè)保障制度，城市要為大量流動勞動人口提供基本的就業(yè)保障，這對許多城市來說只能分步解決；二是保障房制度。大量的流動人口涌入城市，需要有立足之地，居住之所。政府的政策要體現(xiàn)公平正義，需要為弱視群體提供扶持，而剛剛進(jìn)入城市的流動人口，需要政府的扶持，政府需為來城市發(fā)展的人提供居住之所，這也是政府的基本責(zé)任。但政府不可能在短期就建立上述兩項制度。政府可以在農(nóng)村居民和城市發(fā)展中建立一個置換平臺，即土地置換制度。農(nóng)村居民涌入城市成為城市居民，農(nóng)民交出手中地，政府為進(jìn)入城市的農(nóng)村居民提供上述兩項制度，則可以加快中國城市化發(fā)展步伐。在這一過程中，政府必須講誠信，農(nóng)村居民交出手中土地，政府必須為進(jìn)入城市的流動人口提供基本的均等服務(wù)，特別是就業(yè)保障和住房保障。對于手中無地或少地的農(nóng)民進(jìn)入城市，政府責(zé)任是義不容辭為他們提供上述兩項制度保障。當(dāng)然，這一進(jìn)程需要一個過程，需要分類分時逐步解決。

(五）公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給

公共產(chǎn)品的供給與服務(wù)既屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)內(nèi)容，也同樣屬于社會建設(shè)內(nèi)容。中國社會目前的一個基本矛盾，是公民對公共產(chǎn)品與服務(wù)的巨大需求與政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)有限性的矛盾。也就是說，由于公共產(chǎn)品與服務(wù)供給嚴(yán)重不足，政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變目前遇到巨大挑戰(zhàn)。公共產(chǎn)品與服務(wù)的內(nèi)容豐富，直接關(guān)系到每一個社會成員的切身利益。公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給體制具有多方面的積極功能，比如關(guān)系到社會公正，有利于縮小貧富差距，有彌合社會裂痕的作用。

公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給目前存在的突出問題是，一是邊界不清。到底哪些屬于公共產(chǎn)品，哪些屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，哪些產(chǎn)品的供給是應(yīng)當(dāng)市場化運(yùn)作的，政府應(yīng)當(dāng)為公民提供哪些基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)。二是中國各地發(fā)展很不均衡，不同的發(fā)展階段，政府提供的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)也是變化的。不同的發(fā)展階段、不同地區(qū)“基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)”如何界定？三是中國五級政府，各級政府如何分級承擔(dān)，分門別類的公共產(chǎn)品與服務(wù)要明確不同層次的政府責(zé)任。例如，公民的義務(wù)教育，這屬于基本的公共產(chǎn)品，不同層級的政府究竟扮演怎樣的責(zé)任，這是需要厘清的。目前出現(xiàn)較多的問題是，在義務(wù)教育方面，各級政府權(quán)限和責(zé)任嚴(yán)重不對等，特別是縣級政府承擔(dān)了較多的責(zé)任，但其自身的財力和權(quán)限與承擔(dān)的責(zé)任不符，往往捉襟見肘，難以承擔(dān)所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。四是科、教、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)建立起正常的投入規(guī)則。不能有錢多投，缺錢了就先擠社會事業(yè)的投入，政府投入的隨意性很大，沒有形成制度性的投入機(jī)制。如何建立起正常的投入規(guī)則，也是需要著力探討的問題。

（六）社會組織建設(shè)，重在轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)分類管理

從今年7月1日起，廣東省政府規(guī)定，除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外，社會組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位；新成立的社會組織直接到民政部門申請登記。廣東的改革，改雙重管理制度為直接登記，即除了特別規(guī)定和特殊領(lǐng)域，成立社會組織無需業(yè)務(wù)主管單位，可直接在民政部門登記。長期以來，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會這三類社會組織，從申請成立到開展活動，都要受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的共同管理。這一體制存在以下弊端：——成立任何社會組織首先要找到業(yè)務(wù)主管單位，無形中提高了設(shè)立社會組織的條件。廣東的做法，它扭轉(zhuǎn)了過去“社會組織不可靠”的觀念，社會組織現(xiàn)在要成為政府的合作者，將雙重管理改成統(tǒng)一直接登記之后，社會發(fā)育的門檻就會大大降低。

但廣東的做法，能夠在多大程度上在全國范圍內(nèi)推廣，并進(jìn)而推動更深刻的改革，關(guān)鍵還在于觀念的解放。社會組織發(fā)展遇到最主要的挑戰(zhàn)是中國社會長期形成的大一統(tǒng)的理念，一切都是國家包下來的，對國家和政府崇拜的理念，而把一切政府之外的組織都看作是異己的力量或敵對的力量。在社會領(lǐng)域，雖然現(xiàn)行憲法明確地規(guī)定了公民有結(jié)社的自由，但在現(xiàn)實生活中，憲法的這一條款落實并不盡人意。人們長期以來整體上將社會組織特別是民間組織作為政府的對手來看待，生怕其得到社會支持，從而形成與政府相對抗的力量，因而在結(jié)社自由方面，實際受到了很大限制。實際上，社會組織的發(fā)展，有著利益表達(dá)反映訴求彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈的作用，其中一項重要功能是社會服務(wù)，而這是彌補(bǔ)政府失靈的有效手段。從社會服務(wù)角度看待社會組織，就需要大力推進(jìn)社會組織的發(fā)展。

筆者以為，依法保障公民結(jié)社的民主權(quán)利，這是憲法賦予公民的神圣權(quán)利，應(yīng)當(dāng)堅決落實。在相應(yīng)調(diào)低社會組織成立的制度門檻的同時，應(yīng)當(dāng)對社會組織進(jìn)行分類管理，實行寬嚴(yán)有別的社會組織管理制度。

應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會組織性質(zhì)的差異慎重規(guī)制政治類結(jié)社，適度放松文化類結(jié)社，大力支持經(jīng)濟(jì)類結(jié)社。之所以慎重規(guī)制政治類結(jié)社，因為政治類結(jié)社因素復(fù)雜，需要具體分析。例如，何謂“非法組織”，需要慎重對待，并明確規(guī)定那些反國家、反人類等恐怖主義的組織是要禁止的，并給出精確定義；慎重規(guī)制政治類結(jié)社，目的是保證政治類社會組織的穩(wěn)定、有序發(fā)展路徑。對于文化類社會組織，可以考慮取消業(yè)務(wù)主管單位的管理體制，變雙重管理為單一管理體制，給文化類社會組織更多的發(fā)展空間。對于經(jīng)濟(jì)類社會組織，應(yīng)由登記管理向備案管理過渡。此外，對于城市社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的草根社會組織，應(yīng)打開閘門，實行備案管理制度，以推進(jìn)草根社會組織的繁榮。