基層疾控機構應對突發公共衛生事件的建設策略

劉文武 楊 蓉 涂小寒

（1 遂寧市疾病預防控制中心，四川 遂寧 629000；2 遂寧市中心醫院，四川 遂寧 629000）

“非典”危機后，相繼發生了禽流感、三鹿奶粉事件、甲型流感等突發公共衛生事件危機。國家加強了對疾控機構基礎建設，但基層（縣級）疾控機構應對突發公共衛生事件能力建設仍存在薄弱環節。本文通過基層疾控機構應急建設現狀分析和闡述并提出建設策略。

1 基層疾控機構應對突發公共衛生事件建設中的主要問題及原因

1.1 檢測設備配置不足

在市場經濟轉型時期，政府投入不足，致使基層疾控機構監測檢驗手段落后，設備配置不足。基層疾控機構中檢測設備多是80、90年代初購置，停留在一般檢測項目上，制約疾控機構對突發事件的處置。疾控購置設備靠有償服務收入，購置檢測設備用于有償服務項目，未考慮突發衛生事件需要。

1.1.1 投入設備購置資金不足

國家加大了對省、市級疾控機構應對突發公共衛生事件建設投入，但對基層疾控機構投入較少。比對《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室建設指導意見》[1]建設標準，確定了疾控機構設備裝備種類和設備數量，測定出縣級疾控機構A類設備資產標準為206萬元、B類設備410萬元、C類設備368萬元。2006年衛生部對2003～2005年中央財政補助地方公共衛生專項資金投入建設調查顯示：縣級A類設備東部配置最高，為60.4%；西部為25.3%。B類設備縣級為23.9%；C類設備縣級西部為15.5%[1]。由此可見，設備配置A類中西部縣級疾控機構均未達到標準配置的基本要求；B類設備資產配置縣級均未超過30%；以中西部最為突出；C類設備配置縣級都沒有超過20%，與標準要求差距甚遠。

1.1.2 設備配置種類少

從疾控機構檢測能力上看，按照《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室主要儀器設備裝備標準》縣級疾控機構實驗室主要儀器需要裝備75種[2]；調查顯示，縣級疾控機構的設備配置為17～27種。其中用于突發公共衛生事件應急處置設備配置數量縣級缺口達到了53.1%[1]。這與縣級實驗室A類檢測項目121項和B類檢測項目61項嚴重不匹配。

1.2 人力資源配置較少，結構不合理

1.2.1 人力資源不足

基層疾控機構人力資源配置受人事制度和分配制度改革影響，人員編制少，配置不合理。2005年底，疾病預防控制中心衛生技術人員大學及其以上學歷只占15.6%，無衛生專業學歷者有9.9%[3]。疾控機構在2002～2005年期間，全國疾控人員減少了3831人，下降了1.79%，西部市縣級兩級疾控機構分別減少了5.8%和4.68%；呈現出越是基層，人力配置降低幅度越大的特征。原因是現有衛生體制下傳統的“重治輕防”，從事疾控等公共衛生工作的人員與醫務人員相比，社會和經濟地位低，對優秀人員缺乏吸引力。

1.2.2 應急管理人員缺

衛生應急管理人員是衛生應急指揮、協調、運轉中樞，其素質和能力直接關系到突發公共衛生事件預防、響應、處置。各縣級行政部門成立了應急管理辦公室、但由于人力資源配置少，多數是兼職，素質不高，相應業務管理、質控、應急管理等業務管理專職人員全國縣級平均只有2.65人[2]。縣級疾控機構設置的專職衛生應急管理部門較少，多數是兼職和分專業承擔。

1.3 投入保障機制不健全

由于各種原因，財政投入和創收政策逐年萎縮，有償服務范圍縮小，導致疾控機構提供公共產品變相淪落為準公共產品乃至個人消費品。必然使基層疾控機構公共職能難以有效落實。捉襟見肘的政府補償，無法合理配置應對突發事件所需的設備和物資。經測算，2006年全國市、縣疾控機構開展突發公共衛生事件處置僅工作儀器配置經費缺口16.9億元，缺口比例達到了52.8%[4]。因此，導致基層疾控機構在應對突發事件能力建設上缺乏經費保障，工作經費的投入機制不健全。突發事件的應對，往往是事件發生后，政府才給予一定處置經費，或事先由基層疾控機構墊支處置經費，事后再給予一定補助。致使應急資金補償嚴重滯后，還有被挪用、擠占和蒸發的危險。

1.4 突發公共衛生事件風險評估預警體系不健全

基層疾控機構應急響應能力不足，突發事件的事前監測和風險評估沒有開展或沒有形成體系，預警機制由于人員、設備和經費等因素制約而未落實，對事件上報和分析產生了較大的時間遲滯；信息通路不暢，缺乏統一危機監測預警標準與共享機制，無法使已有的數據、信息為應急決策服務；沒有建立科學的、連續的、系統的信息采集和有效的預測預警體系，無法滿足突發事件的預警及應急處治需要。

1.5 缺乏有效的指揮與協調力

應對突發公共衛生事件過程中，社會上都認為是衛生部門的事情，缺乏對《突發公共衛生事件應急條例》及《突發事件應對法》的理解和貫徹落實，法律意識淡薄。處理重大突發公共衛生事件時，出現多頭領導，各自為政，職責不清，資源分散，未形成高效的運轉機制；應急指揮決策系統不完善，部門與部門之間，部門與地方之間缺乏統一規劃，無法有效銜接，往往是靠政府領導人的指揮調動起關鍵性作用，而不是依靠一套成熟的機制[5]。客觀上造成了對各種危機事件缺乏宏觀性的總體考慮，導致政府對危機事件的處理往往是撞擊—反射式的被動反應模式。

2 基層疾控機構應對突發公共衛生事件建設的對策建議

2.1 轉變觀念，強化危機常在意識

危機時常可能發生，且不可回避。危機管理已在世界上形成共識，很多國家都有自己的危機管理制度。食物中毒、核輻射和新發傳染性疾病、地震等災害可隨時發生成安全危機。突發危機事件從本質上來看不可怕，可怕的是由于事件危機應對上的延誤與效率低下導致的公眾信心危機。這種危機一旦蔓延，會破壞國家、社會的發展與穩定。基層疾控機構要轉變觀念，要有敏感的危機管理意識和預防為主工作理念，做到未“病”先防。

2.2 加大政府投入，建立穩定的財政保障機制

2.2.1 重視儀器設備投入

要提高快速應急處理能力，各級政府一定要高度重視，增加投入，為配置適合基層的較先進儀器設備，提高基層疾控應對突發公共衛生事件快速反應能力和檢測診斷能力。

2.2.2 強化工作經費保障

充足的工作經費和處置突發公共衛生事件的經費是疾病控制機構完成公共職能的基本條件。政府應將突發公共衛生事件的風險評估費用納入財政預算，使其放棄有償服務，積極開展突發公共衛生事件風險評估和預警，更好地落實應對危機管理。

2.2.3 建立應急儲備基金

突發事件種類多，所需的設備、藥品、物資以及技術等不一樣，有的事件目前還沒有發生過，更沒有相應的技術、物資、經驗準備。因此，政府還應根據情況做好應對不同的、預料之外的突發事件準備，建立常年的儲備基金以彌補日常突發事件處置的不足和其它未預知事件發生時所用。

2.3 建立人力資源的投入和培訓機制

2.3.1 明確人力資源配置標準

落實人員編制。按照人力資源的配置原則：一是德才兼備原則；二是公開、平等、競爭、擇優原則；三是人力資源的市場化配置原則[6]，落實縣級疾控機構人力資源配置參考標準，①服務人口＞80萬，機構編制數60～70人；②服務人口40～80萬，編制40～60人；③服務人口10～40萬，編制25～40人；④服務人口＜10萬，編制15～25人[7]。進行配置，可滿足疾控工作需要。

2.3.2 加大人才培訓力度，提高人力資源能力

為了維持人力資源的價值，一個組織只有依據社會和環境發展要求，持續不斷地投入人力資源，強化其知識、技能與態度，才能適應變革的壓力，發揮人力資源的價值[8]。一是強化專業骨干專題培訓，為基層培養突發衛生事件處理的指揮人員。二是加強衛生人員培訓。鼓勵新參加工作、低層次人員參加培訓，提高基層衛生人員的素質。三是建立醫防人員互派學習機制，使衛生工作者均能掌握疾病控制與臨床醫學知識。四是強化衛生應急專家作用，定期對專家進行培訓、考核和充實。

2.3.3 建立激勵機制

基層機構建立人員能進能出、職務能升能降、充滿生機與活力的人才運轉新機制。結合績效考核，做到能者上、平者讓、庸者降，調動人員積極性，營造競爭氛圍，為優秀人才創造空間。

2.4 健全風險評估和預警機制

防范突發事件的發生，日常的傳染病預防和突發公共衛生事件防范是控制事基礎。建立各項應急監測數據庫，開展日常的數據信息的采集，并通過對數據進行匯總，及時對信息作出研判、評估，形成事件預警報告，提供給政府決策。

2.5 建立應急物資儲備機制和調配機制

突發公共衛生事件所需應急物資量大、質高、品種雜，以縣區為單位儲備易造成物力和財力巨大浪費，又難以把握儲備品的種類、數量和質量。建立靈活的物資儲備和調配機制，有助于快速應對各種緊急情況，緩解事發地區物資緊張。省級要掌握市縣的應急物資儲備動態，實行省內區域儲備或相互調配制度，有利于資金、物資的合理有效利用[9]。

2.6 建立應急信息共享平臺

針對現代突發公共衛生事件特點，不同的應急信息應實現不同區域的聯動共享，特別是同一地區上下級疾控機構和相關的軍隊、民航、鐵路等專業機構，應實現應急信息共享。組建應急信息平臺，明確分級責任，減少指揮層次，優化結構布局，動態使用應急信息平臺，使共享應急技術組合成為能夠適應突發公共衛生事件應急指揮的需要，指揮靈活、響應迅速、區域聯動一體的公共衛生安全屏障[10]。

2.7 強化媒體溝通

從現代政治傳播學的角度說，信息就是一種權力。披露信息實際上等于是一種權力的社會分享過程。這種權利的分享到什么程度、以什么方式，都需要制度來保障[11]。在公共危機的報道中，不要更多地從政治、社會經濟角度進行報道，媒體對疾病或突發事件或疫情的報道政治化會加劇政府與市民的緊張關系甚至沖突[12]。過度信息公開也會妨礙突發事件的應對，注重媒體溝通和信息管理，通過媒體向廣大公眾傳授政府在應急過程中的態度，提高公眾的心理承受能力和自我防范意識，配合政府及其疾控機構開展突發事件，真正做到群防群治。

3 討 論

2008年汶川特大地震，黨中央提出確保大災過后無大疫，給基層疾控機構應對突發事件帶來了巨大的壓力和挑戰。公共衛生應急建設是國家一項長期戰略任務，是國家安全和國家利益的一部分。公共衛生應急能力在公共衛生整體建設中具有不可替代的作用，是疾病預防控制綜合科技實力的反映。目前突發公共衛生事件的應急能力建設與社會經濟發展、公眾需求不相適應。 有效應對突發公共衛生事件是疾控機構能力的重要標志，是群眾高度關注，政府考察和衡量疾病預防控制機構工作能力的關鍵；以疾病預防控制為核心的衛生應急服務，成本－效益最佳、最值得政府全力投入。實驗室檢測是疾病控制工作的重要組成部分，是成功處置突發公共衛生事件的技術支撐；適宜的人力資源的配置是突發事件處置的首要條件。在與媒體溝通方面，俄羅斯多部涉及應急的法律都對新聞媒體在緊急狀態期間的職責做出了規定，以保證媒體發揮正面、積極的作用[13]。主動與媒體交流溝通，建立權威公眾信息發布渠道，強調專家對危機技術判斷和政府的應對措施，掌握輿論主動權，通過媒體正面引導，公眾知情，共同堵源，更好地配合所采取的應急措施。

面對錯綜復雜的災害風險，無論是遠憂還是近慮，必須堅持科學發展觀，加大對基層疾控機構應對突發公共衛生的能力建設和應急管理，努力提高應對各種突發事件的能力和水平，為推進現代化建設和構建和諧社會打造安全屏障，降低突發公共衛生事件對社會經濟建設的影響，提升政府公信力。

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