地方政府金融監管績效評估體系及實證研究

劉玉強

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）＊

一、問題的提出與文獻述評

發端于美國的次貸危機演變為全球性金融危機，對全球經濟、政治發展和社會穩定產生了巨大沖擊和破壞，促使人們開始反思和探索金融發展和金融監管問題，加強金融監管再次成為關注的焦點。同時，隨著經濟全球化進程不斷推進，中國金融市場與國際金融市場日漸融為一體，中國面臨的金融關系更加復雜化，金融風險日趨增大。加強對金融機構的監督和管理，維護金融安全和穩定也就成為當前中國政府的重要職責。

綜觀國內外研究成果，關于金融監管績效評估的研究主要有：祁敬宇、祁紹斌（2007）將金融監管理論劃分為早期金融監管理論、全面控制的金融監管理論、放松金融監管理論、重新金融監管理論［1］。梁慶軍（2009）提出了金融監管的需求理論、效應理論和信息經濟學框架下的金融監管的金融約束理論和金融中介理論［2］。Varian（1996）認為，金融監管作為一種公共產品，“是一種降低或消除市場失靈的手段”，金融系統的內在脆弱性要求進行金融監管。美國經濟學家海曼·明斯基認為，金融市場是一個信息不對稱、信息不完全的市場，需要政府提供金融監管這種公共產品。Anthony M.Santomero（1999）和Richard J.Herring從成本—收益的視角闡述了最佳監管是什么樣的監管。Peter Andrews（1999）、Isaac Alfon和Howard Davies（2000）提出了關于金融監管當局怎樣應用成本—收益分析方法來評價工作的策略。秦宛順等（1999）和劉鶴麟（2002）等通過微觀經濟分析手段，對金融監管的成本與收益展開了純理論分析［3］，對從理論層面尋求監管成本和收益的最佳均衡點來實現監管效率最優化的方法進行了綜合評價［4］。

雖然關于金融監管的理論研究成果頗多，但是對地方政府金融監管績效評估進行專門研究的文獻資料還較為缺乏。因此，構建科學合理的地方政府金融監管績效評估體系，發現制約金融監管績效的因素，是值得深入研究的課題。

二、地方政府金融監管績效評估指標體系設計

（一）地方政府金融監管績效及其評估的界定

金融監管是指政府金融主管部門依國家法律法規的授權對金融機構如商業銀行、保險機構、證券機構、財務公司等機構的設立及其經營活動的計劃、組織、指揮、協調和控制等一系列的活動，并以此促使各類型的金融機構依法經營和穩健發展，包括市場準入、市場運行、市場退出等監管內容。

美國“國家績效管理小組”指出，績效評估是“測量達到既定目標的情況——包括將資源轉化為公共物品及服務（產出）的效率、產出的質量（他們向顧客提供服務的質量和顧客的滿意度）、結果（行為的實際效果與其預期目標相比較）、及其在達成計劃目標的過程中政府運作的效率——的一個過程。”［5］我國學者認為，政府績效評估“是運用科學的標準、方法和程序，對政府績效進行評定和劃分等級”［6］。據此，可以認為，地方政府金融監管績效評估是指為提高地方政府金融監管績效，社會公眾、“第三方”或考評專家等評估主體，運用一系列的評估措施、機制和技術盡可能客觀準確地測定地方政府實現金融監管目標的情況，并將評估結果及時反饋給被考評對象的過程。

（二）地方政府金融監管績效評估指標體系設計的原則及具體評估指標的設計

構建合理有效的地方政府金融監管績效評估指標體系，既要遵循金融監管績效評估指標體系構建的一定原則，又要結合地方政府金融監管機構自身特點及其責任使命。一是要堅持4E原則。“4E”指Efficiency（效率）、Effectiveness（效果）、Economy（經濟）和Equity（公平）。由于地方政府金融監管的費用大部分由被監管者承擔，當前責任政府、效能政府、服務型政府構建迫使監管當局減少監管成本、節約資源、提高監管效能，反映到指標體系的構建上，就要求挑選指標時遵循“4E”原則。二是客觀全面原則。績效指標的制定要周密、合理、客觀，能涵蓋地方政府金融監管機構的重要績效，全面系統地反映地方政府金融監管績效的數量和質量要求。三是一致性原則。即要求指標體系與地方政府金融監管的實際情況相一致性，要充分考慮當地的經濟發展狀況和金融事業的發展現狀，充分考慮到地區差別。四是簡單實用原則。績效評估指標應該具有一定的可測性，且在評估過程中也應該是切實可行的，至少保證能獲取充足的相關信息。

建立地方政府金融監管績效指標體系是測評的關鍵，測評結果的有效性、可靠性在很大程度上就取決于績效指標體系的科學性和有效性。因此，具體評估指標設計為4類：獨立性指標、責任性指標、透明性指標和操守性指標。如表1所示。

表1 地方政府金融監管績效評估指標體系

三、地方政府金融監管績效評估方法及實證研究

地方政府金融監管屬于政府的經濟監管，屬于公共服務績效范疇，在一定程度上被視為是不同屬性的綜合體，它包含可感知的屬性和不可感知（或主觀）的屬性，在其雙層屬性中，不可感知的屬性是很難被精確衡量的。對于地方政府金融監管績效，由于不同公眾的偏愛以及其在公共服務過程中的角色差異，導致他們對服務質量產生不同的感知，且其感知會在一個比較大的范圍內波動。而在評價這些帶有模糊性的與人們主觀判斷有關的概念時，模糊集表現出了極強的適用性。［7］因此，本文采用基于模糊集的多屬性決策方法來測評政府金融監管績效水平。

（一）評估方法

設有s位公眾參與地方政府金融監管績效評估，則第k個公眾對第j個地方政府金融監管績效的第i個指標的測評，可以根據三角模糊數概念定義表示為。

設X＝（x1，x2，…，xn）為被測評地方政府金融監管績效集合，U＝（u1，u2，…，um）為地方政府金融監管績效評估指標集合，W＝（w1，w2，…，wm）T為指標體系權重向量。另外，公眾對地方政府金融監管xj∈X有一定的主觀偏好，主觀偏好值則可以表示為。如果根據指標ui∈U對地方政府金融監管績效xj進行績效測評，可得出測評對象xj的測評指標ui的值為，綜合各個指標的評價值可以得到模糊評價矩陣。

為了消除不同量綱對評價結果的影響，使各指標間具有可比性，需要將評價矩陣轉化為規范化矩陣，其 中就是公眾在各屬性下對地方政府金融監管xj的客觀偏好值。

根據基于期望值的模糊多屬性決策方法原理［8］，利用三角模糊數計算主觀偏好值及規范化矩陣中的的期望值，分別以表示，則可以得到：

上面兩式中，0≤a≤1，a值的具體確定取決于評價公眾的態度，a＞0.5表示公眾比較樂觀；a＝0.5表示公眾既不樂觀也不悲觀；a＜0.5表示公眾比較悲觀，從而得到期望值評價矩陣。

由于各種因素的制約，公眾的主觀偏好與客觀偏好之間往往存在一定的偏差，若將地方政府金融監管績效j的第i個指標的期望值與公眾的主 觀 期 望 值之間的偏差記為σij，則有地方政府金融監管xj的所有指標期望值與主觀期望值之間的偏差記為σj，則為了使測評結論具有合理性，指標權重向量W的選擇應使公眾的主觀感受與客觀偏好之間的總偏差最小，因此，可建立如下單目標優化模型：

利用權重向量W＝（w1，w2，…，wm）T計算各地方政府金融監管績效的綜合指標期望值為。根據值的大小對地方政府金融監管績效進行排序和擇優，期望值大的地方政府金融監管績效相對較高。

在進行評價時有時能提供部分權重信息，對于wi，假設di1＜wi＜di2（0＜di1＜di2＜1，且），Y為di1＜wi＜di2的集合（i＝1，2，…，m），同理，可建立單目標優化模型：

求解該模型得到最優指標權重向量W，利用可以得到各個地方政府金融監管績效綜合指標期望值，最后根據值的大小對樣本政府金融監管績效進行排序和擇優。

（二）樣本選擇與數據來源

以湖南省長沙市、湘潭市以及株洲市為樣本，對地方政府金融監管績效展開實證測評研究。所用數據均是本人于2010年12月通過調查問卷的形式調查收集，在這3個市區隨機訪談了包括6個區的60家金融機構。將這些金融機構代表對各指標的評價按上述提出的方法進行處理，并以三角模糊數的形式給出測評指標值，見表2。

（三）樣本政府金融監管績效實證測評

利用上述方法對3個區域政府金融監管績效進行排序。首先根據表2中的指標數據，建立模糊評價矩陣。

由于各項指標均為效益型指標，可將模糊評價矩陣轉化為規范化評價矩陣。

表2 地方政府金融監管績效評估指標數據

利用前面的公式可求得3個地區政府地方政府金 融 監 管 的 綜 合 期 望 值按值從大到小的順序排列即得它們的排序為x1＞x3＞x2。故3個地區中x1政府的金融監管績效最高。因此，在指標權重完全未知和部分指標權重已知兩種情形下，對上述3個地區政府金融監管績效進行排序和擇優的最終結果一致。

四、結論及政策建議

從上述實證測評結果可以得出以下結論：從總體上看，樣本政府金融監管績效評估工作取得了一定成效，金融監管水平、監管效率有所提升。通過評估發現，樣本政府及其相關金融監管機構（金融辦）在外部監管治理上整體水平不高，仍處于起步階段；地方政府金融監管的獨立性不強，責任性有待提高，透明度偏低，操守性有待加強。因此，需要深化政府金融監管體制改革，加快轉變地方政府金融監管部門職能，提高信息公開的數量和質量，健全責任追究制度，提高工作人員的綜合素質，更好地發揮地方政府維護地方金融穩定和金融安全的作用。

［1］祁敬宇，祁紹斌.金融監管理論與實務［M］.北京：首都經濟貿易大學出版社，2007：6.

［2］梁慶軍.國外金融監管理論研究綜述［J］.現代商業，2009，（21）：22.

［3］秦宛順，靳云匯，劉明志.金融監管的收益成本分析［J］.金融研究，1990，（1）：50－56.

［4］金子壽，劉鶴麟.金融監管的成本收益分析［J］.金融教學與研究，2002，（1）：2－4.

［5］The Performance Measurement Study Team，USA.Serving the American Public：Best Practices in Performance Measurement［OL］.http：//orau.gov/pbm/links/npr2.html.

［6］彭國甫.對政府績效評估幾個基本問題的反思［J］.湘潭大學學報，2004，（3）：6.

［7］劉靜，盛明科，陳添源.基于模糊多屬性決策的政府公共服務公眾滿意度測評研究［J］.當代經濟管理，2008，（2）：45.

［8］Liou T S，Wang M J.Ranking fuzzy numbers with integral value［J］.Fuzzy Sets and Systems，1992，（50）：249－255.