加大制度建設力度構筑防治“小金庫”長效機制

■宋克軍

開展“小金庫”專項治理工作，是黨中央、國務院的重大決策，是黨風廉政建設和反腐敗工作的一項重要任務，是源頭治腐和嚴肅財經紀律的有效手段。積極推進防治“小金庫”長效機制建設是“小金庫”治理工作的根本任務。

一、統一觀點，確立正確的治理理念

第一，利用媒體宣傳政策。利用政府、財政、審計門戶網、黨建網、財政與編制政務公開網，報紙、雜志、電視、電臺等媒體，及時全面地介紹“小金庫”治理的政策。各級治理辦公室編發工作簡報，還在公眾場所、環城交通車、的士車上張貼標語進行流動宣傳，為治理工作順利開展營造聲勢和社會氛圍。

第二，開展培訓領會政策。為了增強各單位領導和廣大財務人員的財經紀律意識，在“小金庫”治理期間，每年開展一次單位“一把手”的財經法規政策培訓。將財經法規等知識納入學員學習內容，請領導做包含“小金庫”治理政策和“小金庫”資金來源和支出各種表現形式的輔導報告，并借工作部署會組織各單位領導收看“小金庫”治理專題警示片。通過采取多重形式的教育活動，增強領導干部、財務人員的法紀理念和防治“小金庫”的自覺性。

第三，匯編資料掌握政策。在“小金庫”治理過程中，編發了領導干部職務貪腐犯罪的《警示教育材料選編》；荊門市“小金庫”治理辦公室還專門編發了《荊門市“小金庫”專項治理工作政策匯編》1000 多冊。通過匯編現實案例和政策手冊相結合的方式，教育、引導領導干部和財務人員自覺抵制、防治“小金庫”行為的發生。

第四，加強領導執行政策。及時成立了各級“小金庫”治理領導小組，主要領導親自研究部署“小金庫”治理工作，各單位也成立以主要負責人為組長的治理領導專班。下發了《關于調整市“小金庫” 治理工作領導小組成員的通知》（荊辦文 【2010】29號），明確了市委常務、市紀委書記擔任市“小金庫”治理領導小組組長。各縣市區結合全市“小金庫”治理工作精神和本地實際，相繼調整了相應的“小金庫”專項治理工作領導小組。多次通過會議專題研究“小金庫”治理工作，要求始終把重點檢查和長效機制建設作為治理重點，并專門做出相關具體批示。全市上下形成了大員上陣親自抓，分管領導具體抓、部門領導協同抓，單位領導帶領抓的工作格局。

二、找準弱點，明確治理的方向和責任

“小金庫”治理工作是一項復雜的系統工程，必須把治標與治本有機結合起來。2009年以來，荊門市各級機構始終按照中央、省和市“小金庫”治理領導小組的要求，既組織好各階段的檢查工作，又把各層面的長效機制建設任務進行具體落實。

（一）認真分析“小金庫”的表現形式

2009年至2011年期間，荊門市各地各部門在每年的重點檢查工作結束后，及時對查處“小金庫”的表現形式進行梳理、分析，找準管理的薄弱環節。近年來檢查中發現“小金庫”的表現方式主要有這樣幾種：一是少數黨政機關和事業單位截留國有資產出租收入設立“小金庫”；二是少數黨政機關和事業單位財務管理基礎薄弱，部分收支在合規賬戶外核算設立 “小金庫”； 三是非全額預算單位管理相對粗放，往往承擔其上級全額預算單位的支出設立“小金庫”；四是主管部門自身的收支在所屬的社團和國有企業中核算設立 “小金庫”等。通過“小金庫”的主要表現方式分析，基本確立了制度建設的努力方向。

（二）專門組織理論調研

結合治理工作實際，荊門市“小金庫” 治理工作領導小組辦公室通過專題座談會、政風行風評議、“堅持解放思想、服務跨越發展”主題實踐活動、推進“十個全覆蓋”活動等載體，積極開展“小金庫”治理工作調查研究，找準問題的癥結所在，探索治理對策，提出治理建議，形成了諸如《構建“小金庫” 防治長效機制探析》、《把好三關，構建“小金庫”長效機制》、《繼續深化財政監管改革，構建“小金庫”防治長效機制》等調研成果，荊門市有6 篇有關長效機制建設方面的文章在 《財政監督》、《黨員生活》等報紙雜志上刊登。

（三）細化各成員單位制度建設任務

根據市治理“小金庫”領導小組意見和各階段治理 “小金庫”工作實施方案要求，荊門市各級成員單位把專項治理工作和長效機制建設的任務有機結合起來，做到任務口徑一致，責任分工一致。具體實施時，明確市紀委、監察局全面督查市財政局、市審計局、市國資委、市民政局等成員單位“小金庫”治理工作實施任務和制度建設工作的落實情況。

三、突破難點，采取有效的治理舉措

荊門市在“小金庫”治理過程中，通過組織自查和抽查，發現個別地方、少數部門單位存在著這樣幾個方面的問題：一是少數單位對專項治理工作不重視，存在應付走過場的現象；二是有些單位的領導和財務人員的財經紀律自我約束意識淡薄，存在一定的僥幸心理；三是部分政府職能部門配套管理制度不夠健全，個別監管環節存有漏洞； 四是發現問題遷就容忍，一味地強調“重服務輕管理”，導致問題得不到根治。出現這些問題，客觀地講體現了治理工作的難點。但從另外一個角度看，解決這些問題，恰恰為防治“小金庫”的制度建設提供了切入點。

（一）把“小金庫”治理工作納入源頭治腐工程

把荊門市“小金庫”治理工作納入部門單位反腐倡廉、源頭防腐的“十個全覆蓋”內容，嚴格考評驗收，建立和完善領導責任追究制度，還把“小金庫”問題作為黨風廉政建設的責任目標之一，并與績效考評掛鉤，增強了“小金庫”治理的主體責任和治理工作剛性要求。實踐表明，凡是“十個全覆蓋”工作做得較好的地方和單位，“小金庫”治理工作及其長效機制建設都做得較為扎實。

（二）進一步完善財政管理制度，不斷提高財政監管水平

2011年4月，為了進一步規范非稅收入及支出管理，制定了《市直非稅收入納入預算管理后預算支出指標結算辦法（試行）》，要求從2011年起，將荊門市直非稅收入全額納入預算管理；2011年6月，制定并下發《關于編制2011年市級國有資本經營預算的通知》，進一步完善國有資本經營預算管理；2009年9月，為了規范行政事業單位會計行為，堵塞管理漏洞，出臺《關于加強全市行政事業單位內部會計控制的意見》；從2010年1月起，荊門市直行政事業單位執行《荊門市市直行政事業單位資產處置管理實施細則》；2010年10月，為了落實市財政局牽頭負責 “十個全覆蓋”工作，下發了《全市財政資金和政府投資項目監督檢查全覆蓋實施方案（試行）》；2010年3月，為了強化財政、單位和代理銀行多主體的財政資金管理職責，出臺了《關于加強市級財政資金安全管理的通知》；2010年5月，為了進一步加強財政票據管理，重新制定了《荊門市財政票據年檢辦法》等等。在表彰財務先進集體和個人時，充分征求“小金庫” 治理領導小組辦公室和財政監督局的意見，規定凡是查出有“小金庫”問題的單位，一律取消評先表彰資格。通過陸續健全和完善一系列的財政管理制度，各單位的財務基礎管理工作更加規范，防控“小金庫”的財政制度體系更加完備。

（三）注重內外結合，進一步發揮審計監督的職能作用

審計部門是各級“小金庫”治理機構以及長效機制建設任務較重的重要成員單位。從2010年開始，荊門市審計部門積極推行領導干部任中經濟責任審計，把單位領導個人遵守財經紀律情況、單位財政財務收支的合法性、內部管理等納入審計的重要內容。與此同時，2011年6月，為了進一步強化單位的內部審計工作，市審計局與市監察局聯合制定下發了《關于進一步加強內部審計工作的意見》。在全面復查 “小金庫”期間，不少部門或單位內部審計機構充分發揮職能，積極開展“小金庫”清查工作，收到了較好的治理成效。

（四）部門聯動，有的放矢，建立健全財務管理制度，多層次防治“小金庫”問題發生的基礎更為堅實

主要體現在：一是荊門市社團、國企財務管理制度進一步健全。市民政局、市國資委分別結合“小金庫”治理過程中揭示的問題，制定了《荊門市社會團體財務管理規定》、《荊門市國有及國有控股企業財務管理辦法》，促進了社團和國有及國有控股企業的財務管理工作。二是荊門市直學校食堂財務收支管理進一步規范。針對市直部分學校食堂收支管理存在的問題，市教育局、市財政局聯合制定和下發了《關于進一步加強學校食堂財務管理的意見》，具體實施后進一步規范了學校食堂收支行為，得到了學校師生和社會的好評。三是荊門市部分單位制度建設動真格，財務管理水平有了明顯提升。市教育局、市司法局、市文體新局等單位，通過“小金庫”治理工作，分別重新修訂和完善了內部資產與財務管理制度，財務管理等各項工作有了明顯改進。

四、突出重點，建立持久的治理機制

建立健全防治“小金庫”的長效機制，是治本之舉，更是一項動態的系統工程，必須多管齊下。防治“小金庫”長效機制建設，關注制度建設是正確的，但不能僅僅受之局限，治理工作中積累的一些好的抓落實的工作機制，也應納入長效機制建設的內容。

一是實行“小金庫”舉報、投訴、獎勵制度。發動廣大人民群眾參與到治理“小金庫”工作來，是健全外部監督機制的有效途徑，也是有效解決群眾關切問題，確保治理工作取得實效的重要舉措。高度重視“小金庫”舉報、投訴、獎勵工作，充分調動群眾參與的積極性，提供治理線索，借助全社會的監督力量，提高治理工作的成效。

二是堅持防治“小金庫”長效機制建設的聯席會議制度。治理“小金庫”工作牽涉面廣，問題錯綜復雜，完善治本的長效機制任務更是繁重，僅僅靠某個執法部門或幾個執法部門單打獨斗是難以鏟除“小金庫”的。通過這次專項治理，有效集合了紀檢、監察、財政、審計、組織、宣傳、公安、稅務、金融等部門的職能，加強部門間的協作和信息溝通，形成了防范和治理“小金庫”的整體合力。

三是嚴肅查處，改進和完善治理“小金庫”責任追究制。教育、整改糾錯和處罰是“小金庫”責任追究的主要方式。在處理相關單位和個人的過程中，按照實事求是、依據充分、寬嚴適度的原則，切實把好處理處罰的“三關”，即為檢查結論的會審關、處理建議的匯報關、處罰意見的執行關，加強財政、審計和紀檢等部門的協調配合，確保處理處罰的嚴肅性、公正性。

四是專項治理與常規監管工作有機結合，推進監督檢查的常態化。在“小金庫”專項治理期間，各級治理結構的成員單位努力克服自身中心工作任務重、治理工作壓力大、檢查業務骨干人手緊等各種困難，把“小金庫”專項治理中的重點抽查工作與黨風廉政建設驗收檢查、會計質量信息檢查、財政和審計的其他日常監督檢查等有機結合起來，統籌兼顧，協同推進，既整合了檢查力量，又實現了工作的相互促進。★