我國地方政府融資平臺相關問題分析

■周 備 徐 瑜

我國地方政府融資平臺相關問題分析

■周 備 徐 瑜

一、地方融資平臺現狀：產生背景、整體規模與銀行貸款方式

（一）地方政府融資平臺的產生背景：含義與運作流程

地方政府融資平臺的產生發展伴隨著我國整個政府投融資體制的改革進程，地方投融資公司發展至今，仍未有嚴格的定義，一般將其界定為：地方政府為融資進行基礎設施建設等所組建的投資公司，是各個地方政府控股的經濟實體，如：城建開發公司、交通投資公司、城建資產經營公司(在各地的具體名稱不同)等。這些公司的主要運作流程一般是：地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權投資等方式出資，組建一個資產和現金流大致可以達到融資條件的公司，必要時輔之以財政補貼作為還款保證，主要向商業銀行申請貸款，重點投向市政建設、高等級公路、公用事業等項目。

（二）地方政府融資平臺的整體情況：規模與風險

從債務總體負擔情況、平臺債務的政府層級分布、地方債的用途三個方面來對地方政府融資平臺的規模風險進行分析：

從債務總體負擔情況來看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。從這個數據來看，地方政府應該有能力償還債務。

從平臺債務的政府層級分布來看，2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，其中省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。這三級平臺債當中，有較大呆壞賬風險的主要是縣級平臺債，但這部分債務只有1.4萬億元，只要處理好，也不會造成系統性風險。

從地方債的用途來看，截至2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，促進了各地經濟社會發展和民生改善，為“十二五”及今后一個時期經濟社會發展增強了后勁。

（三）融資平臺項目貸款的銀行貸款方式

通常商業銀行將融資平臺項目貸款分為三種情形：第一種情形，對于有經營現金流的項目，該類項目通常以項目融資，商業銀行遵循商業原則，按照項目建成的現金流測算還款來源和設定還款期限，由項目形成的相應資產提供抵押或信用方式；第二種情形，對于項目建成后形成的現金流不能完全償還貸款本息的項目，商業銀行大多仍然遵循商業原則，通常要求政府對項目提供財政補貼，將項目本身的現金流和財政補貼作為綜合還款來源，并以此設定還款期限，此類貸款一般要求當地政府出具承諾還款安慰函或將每年貸款本息列入當地人大支出預算，同時要求以土地等資產抵押或第三方擔保；第三種情形，對于完全沒有現金流的公益性項目，商業銀行貸款一般基于當地政府的財政實力和信譽，此類貸款一般要求當地政府必須出具承諾還款安慰函或將貸款本息列入當地人大支出預算，同時要求以土地等資產提供抵押或第三方擔保。近幾年來，我國政府融資平臺獲得了快速成長和發展，為地方基礎設施建設，特別是一些低收益、高投資的民生和社會項目做出了不可磨滅的貢獻，雖然規模和風險總體可控，但局部風險不可忽視。

二、我國地方政府融資平臺存在的問題

（一）融資平臺大規模負債過分依賴銀行信貸，增加銀行經營風險

中國人民銀行2009年第四季度披露的數據表明，全國約有3800家地方政府融資平臺。截至2009年年底，我國銀行業人民幣各項貸款余額約40萬億元，融資平臺銀行貸款余額約7.8萬億元，占整個貸款比重約18.3%。地方政府融資平臺比重偏高的主要原因是地方政府融資平臺的負債渠道以銀行貸款為主，融資渠道單一，風險集中度高。銀行業對地方政府融資平臺貸款規模占整個銀行業貸款比重偏高，對銀行業的經營風險形成顯著的潛在壓力。

（二）融資平臺過度依賴地方財政，增加政府債務風險

一是市場主體地位薄弱。迄今為止，大多數平臺仍然是單純作為政府借款機構，自身不具備良好的商業模式和自我發展能力。有的基本不參與項目前期規劃及建設過程，項目建成后，要么移交相關政府部門，要么僅僅作為資產登記單位，基本未參與項目施工過程的監督與建成后的管理。

二是債務償還依賴財政資金。目前，大多數融資平臺的債務償還主要是依靠財政性資金和借新還舊的方式，造成財政償債規模和舉債規模逐年擴大，很容易形成舉債的惡性循環，最終給地方帶來巨大的財政風險。如某市融資平臺2009年償還債務額中，以財政性資金償還占比48.29%，非財政性資金償還占比5.78%，舉借新債償還占比45.93%。簡單壓力測試結果顯示，未來我國地方政府將面臨較嚴重的償債問題，尤其在2012年以后償債率將高達30%，這意味著地方政府財政收入中約30%用于歸還銀行貸款本息，這在我國國情下很難實現。

（三）融資平臺缺乏自我約束，投資運作不規范

我國政府融資平臺有地方政府做后臺，償還不起的債務政府可以買單，使融資平臺缺乏承擔風險的職責。這就養成了融資平臺規范經營的惰性，加上融資平臺缺乏整體負債規模、投資方向的約束，導致投資規模龐大、投資領域與民生需求領域不一致等錯誤經營決策。

（四）地方政府過分依賴土地出讓收入

地方政府過分依賴土地出讓收入表現在兩個方面，一是地方政府通過直接出售土地獲得收入；二是地方政府融資平臺可以土地作為質押，獲得銀行貸款。根據銀監會發布的數據，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。2010年地方財政土地收入1.6萬億。按照6%的利率計算，2010年地方融資平臺需償還的利息金額大約為5280億元，這一規模幾乎占全國土地出讓金的1/3。考慮到很多項目在相當長的一段時間內不會產生任何資金收益，較多地方融資平臺可能依靠舊貸款或新貸款來支付利息，地方政府財政風險加大，銀行信貸風險也加大。

三、我國政府融資平臺債務：解決方式與建議

（一）辯證地看待融資平臺，避免一刀切

通過分析政府融資平臺債務規模與風險看出，我國政府融資平臺債務規模與風險均在可控范圍之內，不應盲目夸大，談“債”色變。更不應該一刀切，急剎車，這樣可能會截斷融資平臺正常的融資渠道，或隔斷融資平臺與政府的被補貼與補貼的關系，從而導致融資平臺資金鏈斷裂，這將可能使其潛在債務風險立刻暴露。對融資平臺公司貸款,銀行業金融機構要堅持按照 “逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施,確保信貸資產安全。

（二）多渠道融資，緩解銀行經營壓力

我國政府融資平臺融資渠道較為單一，其主要途徑過多地依賴于銀行貸款，給銀行經營帶來很大壓力。從世界范圍看，城市基礎設施融資都經歷了財政、信貸和證券三種基本融資方式的演變過程。筆者認為，未來我國基礎設施建設資金來源也可以走多種渠道，包括：積極利用保險、信托、資產證券公司債券、融資租賃、投資基金、BT、BOT或引進戰略投資者等方式廣泛聚集社會資金，滿足日益擴大的資金需求。

（三）加強平臺公司監管，積極引導規范轉型

以科學發展觀為指導，堅持政府主導、市場運作相結合，目標方向和現實可行性相結合，尊重平臺公司的獨立法人地位，落實平臺公司的投資經營決策權，使其真正成為在政府主導下的規范運作的市場主體。明確各平臺公司的功能定位，按照公益性、引導性、發展性的要求，對現有平臺公司進行整合重組，形成布局合理、功能齊全、分工合理、實力雄厚的地方政府投融資平臺公司體系。各平臺公司需建立嚴格的風險防范和控制機制，各平臺公司的投融資活動，要做到資產與負債、投入與產出、資金流入與資金流出三個基本平衡。政府財政不允許為平臺公司提供擔保，平臺公司之間不允許相互擔保（嚴格審批的除外），以防止出現系統性債務危機。要建立政府償債機制，對平臺公司因承擔公益性建設項目而發生的虧損，先由平臺公司的經營性收入進行彌補，缺口部分應編制債務償還預算，有計劃按期還本付息。

曼徹斯特大學商學院、倫敦大學經濟學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）