關于加強基層黨內民主建設的思考

黃立群

［摘要］基層黨內民主是黨內民主在基層黨組織的具體實踐，是基層民主建設的重要組成部分。近些年來，基層黨內民主建設雖不斷進步，但與黨的民主建設以及社會民主建設發展的要求還不適應。我們必須客觀認識基層黨內民主建設存在的問題，認真分析問題存在的主客觀因素，科學合理地探索解決問題的對策，從而不斷提高黨的基層組織的創造力、凝聚力、戰斗力，推進基層黨內民主以及整個社會民主政治建設的發展。

［關鍵詞］黨的建設黨內民主實踐

黨內民主是黨的建設中一個至關重要的問題，基層黨內民主是黨內民主在基層黨組織的具體實踐，是基層民主建設的重要組成部分。基層黨內民主的充分發展，有利于激發基層黨組織活力，形成有序政治參與，保持基層黨組織的先進性。經過90多年的發展，中國共產黨已經發展成為一個有400多萬個基層黨組織、8200多萬名黨員的大黨。中國共產黨對基層黨內民主建設尤為重視，黨的十七大強調：“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利?！笔邔盟闹腥珪M一步要求：“擴大黨內基層民主，發揮黨的基層組織在保障黨員民主權利方面的作用。”近些年來，基層黨內民主建設不斷進步，但與黨的民主建設以及社會民主建設發展的要求還不適應，實踐中還存在很多不容忽視的問題。這就需要我們客觀認識基層黨內民主建設存在的問題，認真分析問題存在的主客觀因素，科學合理地探索解決問題的對策，從而不斷提高黨的基層組織的創造力、凝聚力、戰斗力，推進基層黨內民主以及整個社會民主政治建設的發展。

一、基層黨內民主建設存在的問題

中國共產黨一直積極致力于黨內民主建設的探索，在理論和實踐兩個方面都取得了豐富的成果，初步形成了中國特色黨內民主發展模式。但與新時代、新形勢的要求和廣大黨員干部參與黨務的迫切愿望相比，黨內民主建設特別是基層黨內民主建設還存在一些亟待解決的問題。

1.選舉體制不完善

選舉與民主的關系密不可分，自由選舉是民主政治的重要前提，擁有選舉權是公民參與政治的主要途徑。不過，在基層黨內選舉中仍然存在選舉體制不完善的情況。比如，在一些地方，黨組織包辦候選人從提名到當選的“一條龍”，基層黨組織的主要領導成員由上級決定，普通黨員只是投票劃圈，選舉只是走形式。有的選舉甚至既沒有設置計票、監票等工作人員，也不當場公布選舉票數，就直接宣布選舉結果。在選舉方式上，有些基層黨內民主選舉直接選舉的范圍偏小、差額比例偏低，對一把手選舉甚至一直采用等額選舉的方式。在知情權方面，選舉人對候選人缺乏必要的了解、評價和資訊，選民選出的是自己不了解甚至是不認識的代表，這種情況在農村基層黨組織選舉中尤為嚴重。在選舉程序上，還存在行政干預的行為，導致選舉程序不合理，主要表現為：不依法產生候選人；違背直接選舉、差額選舉、無記名投票選舉的原則；選民數、有效投票數、投票結果的統計不準確，漏報、錯報、虛報、謊報選票統計結果。有些基層黨組織選舉過程中，還存在黨員參與候選人提名受限制的情況。即使是在選舉程序合理的前提下，也難以避免賄選、假選的存在。如果沒有充分體現選民意愿，基層黨組織選舉只不過是打著“民主”的幌子，而成為一部分人或組織實現其意圖的工具，從根本上違背了民主選舉的目的。

2.決策制度不健全

決策制度作為一種基本的政治制度，是國家政治體制的重要組成部分。決策的科學化、民主化，是社會主義民主政治建設的重要任務，是全面提高中國共產黨執政能力的一項重要措施。基層黨內民主是黨內民主建設的第一環，必須確?；鶎狱h組織決策民主化?！八^決策民主化，就是要充分發揚民主，在民主基礎上決策。就是說，在決策前，要深入實際調查研究；在決策中，要廣開言路；在決策后，要向群眾宣傳落實?！蹦壳埃诨鶎狱h組織實際決策過程中存在的問題，突出表現為決策的隨意性太大，一些重大問題不經黨內討論，由支部書記等少數人決定，“三拍干部”（拍拍腦袋決定、拍拍胸脯保證、拍拍屁股走人）還大有人在。決策失誤過多，給黨和人民帶來了巨大的損失；決策多變，缺乏必要的連貫性，經常是政策隨人而變，一個領導一個政策。主要決策者不善于、不愿意聽取其他決策參與者意見，習慣于個人表態算數，只憑某個領導個人的意志辦事，“一言堂”和“暗箱操作”等現象還是存在的。

3.監督機制不規范

黨內監督是黨內民主建設的重要組成部分，對黨內民主建設起著重要的保證和保障作用。鄧小平一直強調中國共產黨要加強黨內監督，“讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部”。中國共產黨歷來重視黨內監督，在1949年全面執政后，就成立了專門的黨內監督機構——中央及各級黨的紀律檢查委員會，2003年12月黨的第一部《黨內監督條例》頒布試行，2008年6月印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2008——2012年工作規劃》。即使黨內監督有專門的機構和法規加以保障，基層黨內監督機制仍然還有不規范的地方。如監督方式表面化，有些基層黨組織把民主生活會開成工作研究會、工作總結會或者是邀功請賞會；監督過程形式化，對上級說恭維話，對同級說客氣話，對下級說表揚話，對問題說迷糊話，對困難說回避話。總之，監督的過程是一路綠燈，監督的結果是皆大歡喜。還有少數領導干部存有特權思想，不主動接受監督，缺乏接受監督的自覺性，對黨內監督存有誤解和抵觸情緒，黨員干部缺乏主動監督意識。有的基層黨組織和黨員缺乏政治責任感，對不涉及自身利益的問題漠不關心，“事不關己，高高掛起”；有的即使有不同意見，但為了討好上級也不愿講真話，或者是害怕遭受打擊報復而不敢講真話。各級紀委既是同級黨委的被領導者，又是同級黨委的監督者，黨內監督機構缺乏相對的獨立性和權威性。這樣，就會形成“上級監督不到、同級監督不力、下級監督不了”的局面，致使部分基層黨員干部作風不正，腐敗嚴重，日益脫離人民群眾。

二、基層黨內民主建設存在問題的原因

近年來，基層黨內民主建設總的看來的確取得了長足進步，比如：黨員的民主意識普遍有所增強，制度建設受到廣泛重視并且取得明顯成效。但也必須清醒地認識到，基層黨內民主在選舉制度、決策制度、監督制度等方面仍然存在很多問題。

1.封建思想作怪

封建主義社會在中國歷史長河中經歷了漫長的階段，不少封建主義的思想至今仍有深厚的影響。雖然中國共產黨是以馬克思列寧主義為指導思想的無產階級政黨，但封建殘余思想的負面作用在基層黨內民主建設的過程中仍然凸顯出來，阻礙了基層黨內民主的發展。比如：家長制?；鶎狱h內民主強調民主集中制，但很多情況下卻是一把手說了算，其他成員的意見只不過僅供參考，乃至根本就不給發表個人意見的機會。民主討論成了一言堂，集體表決變為個人決定。再比如：排序號。官級從大到小要排序，連開會、宴會的座位都有規矩。有的基層黨組織開黨內民主討論會，要設置一個主席臺，領導才能到主席臺就坐，主席臺的位置從前到后，從左到右還都有規矩，一般代表、黨員只能在臺下坐坐，有時甚至連臺下的座位也不能亂坐。在封建等級制度的影響下，不少基層黨組織、黨員還奉行人治大于法治，這顯然與當代民主政治思潮是相違背的。人治思想、特權思想、“官本位”意識及等級觀念仍然根植于部分黨員領導干部的頭腦里，民主傳統、民主習慣、民主作風還是比較缺乏的。不批判和清除封建主義殘余思想，我們的基層黨內民主建設是要滯后于社會發展的。

2.宗族組織滲透

宗族組織是我國封建宗法制度發展的歷史產物。在黨的歷史上，宗族組織曾經嚴重制約黨內民主的發展。毛澤東曾指出：“社會組織是普遍地以一姓為單位的家族組織。黨在村落中的組織，因居住關系，許多是一姓的黨員為一個支部，支部會議簡直就是家族會議?！本涂傮w趨勢而言，宗族組織隨著現代化進程的發展將最終退出歷史舞臺。但是，“當前，宗族組織的回復和興起，使得黨員和村干部處于族人和黨員的雙重角色沖突之中，基層黨組織不得不承擔體制轉軌的陣痛和宗族組織回復的反噬，甚至在一些地方出現了軟弱渙散現象”。在一些地方，宗族勢力滲透到基層黨組織中，黨組織根本癱瘓或者完全被宗族組織控制起來，黨員的發展、支部的選舉均聽命于宗族組織。在選人用人上，宗族組織往往以血緣關系的親疏遠近作為選人用人的尺度，這與黨組織要求的德才兼備原則是相悖的。每逢換屆選舉，黨支部及村委會的人員結構及職位就被宗族勢力格局瓜分，往往是大宗族的代表因占有人口數量優勢，從而當選為重要職位。宗族組織對基層黨組織的滲透，在一定程度上破壞了黨的民主集中制原則，使基層黨組織與宗族組織產生沖突，制約了基層黨組織政治秩序的維持。

3.制度建設缺失

從制度規定來看，現行黨章明確規定了黨員的學習權、討論權、建議權、批評檢舉權、表決權、選舉權、被選舉權、申辯權、保留意見權、申訴控告權等民主權利。但是，對參與權、知情權、決定權、監督權等就沒有在黨內法規中加以明確規定。近年來，我們在推進基層黨內民主工作中，研究制定了一系列規章制度，如《黨員權利保障條例》《黨內監督條例》、情況通報制度、民主選舉制度、代表大會制度等，為開展黨內基層民主提供了重要的制度保證?，F行制度對保障黨員權利規定的多，而對于侵犯黨員權利的行為應該怎么懲戒的制度少。即使有規定，也過于抽象、模棱兩可，不同程度地存在宏觀指導多、微觀約束少的問題，缺乏切實可行的實施細則，特別是程序方面的細則。由于制度建設的缺失，尤其是選舉制度、決策制度和監督制度等方面的嚴重缺失，導致基層黨內民主建設受到限制。

三、基層黨內民主建設的對策

1.改革和創新選舉制度

完善黨內民主選舉制度，重要的是在制度上要有所創新，在具體操作上要有所細化和規范。第一，改革和完善候選人的提名制度。候選人提名是整個選舉工作的基礎，改革和創新黨內選舉制度要從完善候選人提名制度開始?！昂蜻x人提名方式決定著選舉的質量，也反映了民主的真實程度?！币淖冞^去那種候選人單純由上級黨委推薦提名的方式，實行上級黨委提名、黨代會代表聯合提名以及黨員個人自薦競選提名等多種提名方式相結合，擴大參加推薦候選人的范圍。當然，不論通過何種方式提出的候選人都必須以書面形式向大會主席團和同級黨委提出，并經過考察和資格確認后，才能確認為候選人。第二，擴大差額選舉的比例和范圍。實行真正差額選舉，是實現選舉人意志和提高選舉民主程度的重要措施，有利于體現選舉的競爭性、公平性。一方面，差額選舉可以適當擴大比例，比如擴大各級黨代會代表候選人的差額比例。另一方面，差額選舉也應擴大適用范圍，比如基層黨委書記和副書記，都可以考慮直接進行差額選舉。第三，建立健全候選人介紹制度。對于候選人的介紹，除本人的簡歷外，還應包括其德、能、勤、績、廉等方面的考察情況。建立候選人與選舉人見面制度，使選舉人對候選人有較為完整的直觀印象。第四，創新選舉方式。在鄉鎮一級的基層黨組織中，可率先借鑒實行四川省平昌縣鄉鎮的選舉方式——“公推直選”。有“兩票制”“三票制”“兩推一選”和“公推公選”等各種類型。

2.疏通和拓寬民主渠道

首先，堅持集體領導與個人分工負責相結合，民主決策?！皥猿旨w領導，并不是降低個人的作用，要提倡領導干部勇于負責的精神，反對相互扯皮和無人負責現象?！泵裰鳑Q策實際上就是按照大多數人的意見進行決策，黨委內部必須堅持少數服從多數。需要強調的是，民主集中并不意味著消滅少數，反之要加強對少數的保護。因為，“只有‘保護少數，才能使黨內決策盡可能減少失誤”?！爸挥小Ｗo少數，才能集中全黨智慧，為黨內決策科學奠定深厚的基礎?！逼浯?，完善黨代表聯系黨員群眾制度。建立代表聯系黨員群眾、黨內民主懇談、重要情況通報等制度，做到重大政策黨員先知道，重要文件黨員先傳達，重大問題黨員先討論，重大決策黨員先發動，既保障黨員知情權，又提高決策的科學性、可行性。再次，完善重大事項征求黨代表和黨員意見制度。建立黨代表列席黨委有關會議、實行重大決策征求意見、代表提案、大會發言和調研視察等制度，拓寬黨員代表參與黨內事務決策的渠道。在公開形式上，適宜在黨內公開的，可通過會議、文件簡報等形式向黨員通報；適宜面向群眾和社會公開的，可通過公開欄和廣播、電視、報刊、網絡等形式公開?？偟膩碚f，要使決策充分反映黨員的意愿，明確黨支部與成員個人之間的責任劃分，重大決策必須經過民主討論，決不搞形式主義走過場，杜絕領導個人拍腦門決定重大問題，拍屁股走人的現象。

3.完善和規范約束機制

首先，保障黨員的民主監督權利。發揮廣大黨員的民主監督作用，這是提高黨內民主監督的基礎。保障黨員的監督權必須認真貫徹執行《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，切實解決下級監督上級難、普通黨員監督領導干部難、領導班子成員監督一把手難的問題，切實保障黨員的監督權。對于普通黨員的批評、檢舉和控告的意見、要求，基層黨組織要高度重視，及時受理。要注意保護普通黨員監督的積極性，采取有效措施保護檢舉控告者不受打擊報復。其次，黨務公開。通過會議、文件、媒體等多種形式，及時向黨員通報黨的代表大會的報告、黨的各級組織對重大問題的討論和決策情況。黨務公開要擴大內容，既要全面詳實，又要突出重點，信息更換、補充要及時，不斷提高黨務公開的真實性、及時性和有效性。再次，建立健全黨代表述職評議制度。這一制度的建立，對于完善代表監督機制，督促代表認真執行代表職務，不斷深化代表工作起到了積極的推動作用。當然，基層黨員干部自身也要自覺接受監督，學法知法守法，正確行使監督權。建立全方位的監督制度，使上級監督、同級監督、下級監督、紀委監督、組織監督、法律監督形成立體的監督網，將基層黨員干部置于監督之下。定期對各級黨組織和黨員領導干部落實黨內民主制度的情況進行監督檢查，發現在落實黨內民主制度、保障黨員民主權利方面存在薄弱環節時，要及時督促整改。要加大對違紀違法的追究和處罰力度，堅決杜絕查而不處、處不到位等現象，確保監督的有效性。發展民主，既是我們黨加強自身建設的重要任務，也是黨所承擔的歷史使命?；鶎狱h內民主發展得好，黨的建設才能進行得好，黨組織才能更加和諧、更具有戰斗力，基層群眾自治才能發展得好，社會才能更和諧?！?/p>

參考文獻：

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責任編輯萬強