新型城市化溫州功能區的建設

金勇興

（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325000）

新型城市化溫州功能區的建設

金勇興

（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325000）

功能區建設是實現溫州新型城市化的新舉措。為更好地推進溫州功能區建設，不僅需要切實把握溫州功能區建設的進程情況，明確溫州功能區與全國、浙江省主體功能區的關系，充分發揮溫州功能區建設的積極作用，而且需要針對溫州功能區建設面臨的問題，有針對性地采取適宜的發展策略。

新型城市化；溫州；功能區

功能區是在對不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等要素進行綜合分析的基礎上，以自然環境要素、社會經濟發展水平、生態系統特征及人類活動形式的空間分異為依據，劃分出具有某種特定主體或主導功能的地域空間單元[1]。實質上區域之間的競爭是城市的競爭，沒有功能區建設的重要平臺，就沒有聚集與擴散的內在核心要素的能力，就不可能有經濟的大發展和民生的大改善。功能區建設是實現溫州新型城市化的新舉措。溫州不僅提出要構建生產、生活、生態“三生融合”的生態型國際性現代化大都市，而且提出加快功能區建設，構建“1650”網絡型組團式的城鎮體系，以更大空間尺度通盤謀劃城市化和城鄉一體化。這勢必會引起人們對溫州功能區建設前景的關注和思考。

一、溫州功能區建設的進程

2010年12月，中共溫州市第十屆委員會第十次全體會議通過的《中共溫州市委關于制定溫州市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，加快形成若干個現代化都市功能區。2011年，溫州為了加快推進“1650”現代化網絡型組團式大都市空間框架的形成，根據區域發展定位和資源整合要求，在溫州大都市主副中心地區，按照“區街（鎮）合一”或“區街（鎮）統分”相結合的管理體制進行功能區建設。1月，中共溫州市委、溫州市人民政府頒發的《關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見》提出，以功能區建設為平臺，大力推進城鄉統籌綜合改革；溫州市第十一屆人大第六次會議審查批準的《溫州市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，加快建設功能區，功能區一般面積要大于20km2。3月，中共溫州市委、溫州市人民政府頒發的《都市型功能區建設的指導意見》提出，在各縣（市、區）范圍內，建設一批符合區域總體規劃、擁有較大發展潛力、對區域發展帶動力強的都市型功能區。7月，中共溫州市委、溫州市人民政府聯合頒發的《關于在永嘉等縣設立生態型旅游功能區的意見》進一步提出，在永嘉、文成、平陽、泰順等生態旅游資源較為集中的地區，布局建設一批生態型旅游功能區。溫州都市型功能區以先進制造業及現代服務業等產業開發、城鎮舊城改造和新區建設為重點，主要布局在溫州“1650”大都市區空間架構的主副中心等主要節點區；而溫州生態型旅游功能區以生態休閑旅游開發及新農村建設為重點，主要布局在溫州“1650”大都市區空間架構的主副中心輻射的旅游資源豐富、特色明顯的城郊地區。截至2011年10月，溫州已確定38個都市型功能區和4個生態型旅游功能區共計42個功能區，并對其進行開發建設（見表1）。2012年2月，溫州各功能區管委會主要領導干部逐步到位，龍灣、永嘉、瑞安等地部分功能區管委會已開始運作。

從新型城市化角度來看，溫州功能區建設是一個復雜艱巨的系統工程，不僅涉及總體空間布局、城鄉統籌空間布局、產業發展空間布局、基礎設施建設空間布局、生態環境空間布局等諸多方面，而且涉及到功能區類型、功能、人口、面積、體制等諸多方面。在類型、功能方面，在溫州已確定的42個功能區中，其中38個都市型功能區有4個為溫州市本級都市型功能區和34個為縣（市、區）都市型功能區，4個為縣生態型旅游功能區（見表1）；在體制方面，溫州38個都市型功能區中有17個功能區與街道（鄉鎮）采取“區街（鎮）合一”的管理體制，21個功能區與街道（鄉鎮）采取“區街（鎮）統分”的管理體制。

在4個溫州市本級都市型功能區中，溫州生態園功能區建設最早。2002年8月，溫州市第九屆人大常委會通過有關生態園建設的決定。2009年2月，溫州市人民政府通過概念性總體規劃；4月，總體規劃正式通過評審，并上報有關部門審批[2]。2011年5月，為充分發揮溫州城市東部地區的優勢，在“1650”大都市總體格局下，將城市東部地區劃分為高新技術產業開發區、龍灣中心區、空港新區、甌江口新區和濱海開發區（現納入溫州經濟技術開發區）等五大功能區，其中，龍灣中心區、空港新區為龍灣區直屬都市型功能區，其余3個為市直屬都市型功能區。

在34個縣（市、區）都市型功能區中，各功能區較難明確劃分相應的類別，本文采用逐項排除法，將都市型功能區依次劃分為生態休閑文化、政府駐地、非政府駐地新區、其它四類（見表2）。

在4個溫州生態型旅游功能區中，永嘉楠溪江風景旅游區內，楠溪江為國家重點風景名勝區、國家4A級旅游景區和雁蕩山世界地質公園楠溪江分園，以田園山水風光見長；文成百丈祭——飛云湖生態旅游度假區內，百丈漈——飛云湖為國家4A級旅游景區、國家級風景名勝區，銅鈴山森林公園為國家4A級旅游景區、浙江省首批“五星級森林旅游區”，南田鎮為劉基故里，劉基廟（墓）為國家級文保單位；平陽北港生態休閑旅游區內，南雁蕩山為國家級風景名勝區、國家4A級旅游景區，中共浙江省“一大”遺址為全國愛國主義教育示范基地，浙南（平陽）抗日根據地舊址為全國100個紅色旅游經典景區之一；泰順廊橋——氡泉生態休閑旅游度假區內，承天氡泉為優質保健溫泉、省級自然保護區和中國（泰順）廊橋文化園，木拱廊橋傳統營造技藝，被聯合國教科文組織列入“人類急需保護的非物質文化遺產名錄”。

表1 溫州功能區類別、區域分布、數量 個

表2 溫州縣(市、區)都市型功能區類別、區域分布、數量 個

二、溫州功能區建設的評析

2006年12月，中共溫州市第九屆委員會第九次全體會議通過的《中共溫州市委關于認真貫徹黨的十六屆六中全會精神構建社會主義和諧社會的實施意見》提出，努力推進新型城市化建設。從新型城市化角度來看，功能區建設是實現溫州新型城市化的新舉措。然而，溫州功能區與全國、浙江省主體功能區既有聯系又有區別。雖然溫州功能區建設具有一定的積極作用，但推進溫州功能區建設卻面臨諸多問題。

1.溫州功能區與主體功能區的關系

溫州功能區與全國、浙江省主體功能區既有區別又有聯系。一是從二者的主要區別來看，全國、浙江省主體功能區主要是從國土空間布局角度，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。市縣級政府負責落實全國和省級主體功能區規劃對本市縣的主體功能定位，進一步劃分功能區。溫州功能區主要是從發展規劃和建設角度，根據區域發展定位、發展目標、發展戰略，按照整合資源、推進城鄉一體化、功能分區的要求，確定42個功能區。在各功能區中設立管委會和市縣級部門派出機構，專門承擔經濟發展與城市建設的特定職能，并將社會管理和公共服務職能下放到街道。二者的區別不僅角度和依據不同，而且管理層次和體制也有所不同。二是從二者的主要聯系來看，二者不僅在功能上而且在空間上都有重合之處。在功能上，溫州功能區與全國、浙江省主體功能區都具有聚集與擴散的內在核心要素;在空間上，從浙江省主體功能規劃分圖（以縣為基本單位）來看，溫州4個生態型旅游功能區中有2個（文成百丈祭——飛云湖生態旅游度假區、泰順廊橋——氡泉生態休閑旅游度假區）處于浙江省級重點生態功能區范圍、1個（永嘉楠溪江風景旅游區）處于省級生態經濟地區范圍，并涵蓋了溫州市文成縣1個、泰順縣1個、永嘉縣2個都市型功能區；溫州市鹿城區8個、甌海區5個及溫州市本級1個都市型功能區（溫州生態園），都處于浙江省優化開發區域范圍；溫州市龍灣區2個、樂清市5個、瑞安市4個、洞頭縣1個、平陽縣3個、蒼南縣2個都市型功能區，都處于全國重點開發區域范圍。

2.溫州功能區建設的積極作用

從新型城市化角度來看，主體功能區是指各地區所具有的、代表該地區的核心功能的區域。雖然溫州功能區與主體功能區既有區別又有聯系，但主體功能區不等于唯一功能區，明確一定區域的主體功能區及其開發的主體內容和發展的主要任務，并不排斥該區域發揮其他功能區作用[3]。實際上，溫州功能區是一種以城鄉統籌發展為核心，以資源整合、加快開發建設為目標的經濟功能區。因此，溫州功能區建設不僅對實施《全國主體功能區規劃》和《浙江省主體功能區規劃》有著積極作用，而且對培育和優化溫州大都市總體空間布局、加快推進城鄉統籌綜合改革、形成產業轉型升級的先行區和主陣地等方面都有積極作用。如何將城市空間布局演進與城市產業布局調整科學地結合起來，是當前溫州大都市總體空間布局中所面臨的重要內容之一，功能區建設也成為推進溫州新型城市化和新型工業化的重要平臺。在溫州功能區建設中，在那些開發密度已比較高、資源環境承載能力正在減弱的地區，實行優化開發，有利于提高經濟發展的質量和效益；在那些資源環境條件比較好、發展潛力比較大的區域，實行重點開發，有利于逐步縮小區域發展差距；在那些重要生態功能區、生態環境比較脆弱的地區，通過限制開發或禁止開發，有利于促進環境保護和社會進步。這勢必有利于培育和優化溫州大都市總體空間布局，推進溫州新型城市化進程，進而有可能通過加大對溫州功能區建設力度，使之成為溫州新型工業化進程中新的增長點。

3.溫州功能區建設面臨的問題

一是管理體制“多層化”。溫州功能區無論是市本級功能區，還是縣（市、區）級功能區；無論是都市型功能區，還是生態型旅游功能區，都要組建相應的管委會，不僅與相應的鄉鎮（街道）發生聯系，而且與村級組織“轉并聯”而形成“新社區”及原村委會發生聯系。有的“區街（鎮）統分”型功能區，不僅在人權、財權、事權方面存在許多問題，而且出現了管委會、街（鎮）、“新社區”、村委會4個層次管理的現象。雖然“區街（鎮）合一”型功能區是從原來的鎮（街道）基礎上演變而來，管理體制運行相對較為順暢，但仍存在管委會——街（鎮）、“新社區”、村委會3個層次的管理，甚至有的只是“掛牌”。二是功能“同質化”。溫州功能區在功能定位、開發空間、建設任務上也存在諸多相似之處。如鹿城五馬中心商貿區與鹿城松臺休閑文化區2個功能區，不僅只隔一條馬路，而且2個功能區面積加起來僅17.31km2，不符合功能區面積一般大于20km2的規劃要求；鹿城五馬中心商貿區與鹿城松臺休閑文化區在許多功能上是相近的，而且后者在功能布局上只是城市公園的擴張或延伸。三是“小馬拉大車”。溫州功能區存在新的“小馬拉大車”現象。如溫州空港新區是綜合交通樞紐、戰略性新興產業發展基地、傳統優勢特色產業“退二提二”新平臺、濱海新城區建設拓展區、物流保稅等生產性服務業集聚區等，具有溫州大都市核心功能，但卻是龍灣區直屬都市型功能區，在發展上難免會受到限制。從新型城市化角度來看，設置功能區是為了打破原來行政區劃的制約，如果非理性地去設置功能區的話，不僅很難打破原來行政區劃的制約，反而會形成新的制約發展因素。

三、推進溫州功能區建設的發展思路

1.尋找全國和浙江省主體功能區規劃的結合點

2011年6月，《全國主體功能區規劃》已經正式公布。早在2006年下半年，浙江省根據資源稟賦、環境容量、生態狀況、人口數量和開發程度等指標，已經基本上明確劃分出“浙江版”主體功能區。2008年11月，在杭州召開《浙江省主體功能區規劃（初稿）》專家咨詢會。2011年7月，《浙江省主體功能區規劃》已正式頒布。溫州市人民政府的職責是負責落實全國和浙江省主體功能區規劃對本市的主體功能定位，進一步劃分功能區；編制實施相關空間規劃，推進形成主體功能區。這勢必要依據《全國主體功能區規劃》和《浙江省主體功能區規劃》，結合溫州功能區布局，尋找二者可操作的結合點，從而形成溫州功能區建設的空間單元。

2.明確有更廣泛的現代農業功能區

城市化是工業化的必然結果，城市化是以農村為主體的社會向以城市為主體的社會漸變的過程。改革開放以來，隨著溫州工業化進程加快、小城鎮迅猛發展，城市化水平也有較大提高。雖然目前溫州城市化水平不高，但從總體看，在空間上，溫州是浙南地區的中心城市；在人口上，溫州已是特大城市；在經濟上，溫州已成為工業化中后期的現代化城市；在功能上，溫州處于地區性大都市成長期中的核心城市。溫州城市化面臨的諸多問題都是衍生于城鄉二元結構轉變的滯后上，因而溫州功能區建設正是破除城鄉二元結構的戰略選擇。溫州功能區建設，不是消滅農村，而是實現城鄉一體化，讓廣大農民也能共享城鄉一體化的文明。由于溫州區域類型有差異，功能區也會有所不同。從溫州地區分類來看，可劃分為以提供工業品和服務產品為主導功能的城市化地區、以提供農產品為主導功能的農業地區、以提供生態產品為主導功能的生態地區三類。在溫州已明確的42個功能區中，只劃分為都市型功能區和生態型旅游功能區，尚未明確劃分為現代農業型功能區，只有甌海郭瞿工貿新區表明含有“市區的都市生態農業區”的主導功能，而溫州卻具有更加廣泛的特定的農業發展空間[4]。如果溫州功能區建設不能明確有更加廣泛的現代農業型功能區，不僅不符合溫州功能區建設的客觀實際，而且也不符合溫州城市化發展的客觀要求。

3.科學而有效地控制開發強度

從國內來看，與溫州相似性區域城市主要是沿海城市，在沿海城市中與溫州較近距離的城市主要是寧波與廈門。在溫州“互學互比”中，中共溫州市委、溫州市人民政府曾提出“學趕杭甬、比追青廈”。從寧波來看，《寧波市主體功能區規劃》編制工作啟動以來，各項工作有序推進。它不僅明確提出縣(市、區)級具體功能區規劃的主要任務是，在省、市主體功能區規劃的指導下，開展本區域國土空間評價、編制區域具體功能區規劃，研究提出本區域的配套政策，而且加強相關規劃成果的銜接和利用，整合利用已有區劃和規劃成果，做好區域規劃、生態功能區劃、海洋功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃和市縣域總體規劃等與主體功能區規劃間的銜接和協調工作[5]。從廈門來看，《廈門市生態功能區規劃》早在2004年就已啟動。生態功能區的劃分是根據廈門市景觀生態系統的特點，為盡可能突出廈門“海灣型城市”的特色，盡可能多地保護自然景觀風貌，恢復和改造易損的景觀、植被，建設美麗的海灣型生態城市而制定的[6]。從國外來看，一些已經實現現代化的國家和地區，其主要企業及人口，往往集中在部分資源環境承載能力較強的區域，在這些區域形成工業和服務業密集區；其他大部分國土為農、林、牧、漁產業區，或保持自然狀態。如按工業、居住、交通等建設用地占國土總面積比重這一開發強度來衡量，日本占8.3%，德國占12%，荷蘭占13%，人多地少的中國香港地區占25%[7]；而溫州卻占26.8%，超過了中國香港地區的比例。如果溫州功能區建設不能借鑒這些中外發展經驗，不能科學而有效地控制開發強度，那么溫州功能區建設不僅難以避免用“想當然”的路子進行功能區建設，而且很難實現溫州“三生融合”式的可持續發展。

4.深化管理體制改革，實施分類管理

溫州功能區在功能定位、開發空間、建設任務上存在較大差別。如鹿城五馬中心商貿區、鹿城松臺休閑文化區等是發展成熟的城市核心區，其發展重點是現代服務業提升和品質居住環境的打造，而城市東部的甌江口新區、空港新區等功能區，從規劃、開發、建設到管理都承擔大量的工作任務。這些在政策制定及權利下放方面很難實行統一模式，應根據各功能區所承擔的開發建設任務，按照因地制宜、突出重點的原則，對功能區實施分類管理，可將開發建設任務特別重大或施行“區街（鎮）統分”管理工作特別繁重的功能區確定為重點功能區；其它確定為一般功能區。對重點功能區，不僅要賦予項目開發建設的縣級管理權限，而且要賦予管委會對其范圍內的縣級部門分局及其他派駐機構指導協調權和對其范圍內的街（鎮）指導協調權及對街（鎮）干部人事調整的動議權，并及時調整或整合劃分界限不明朗、區域面積過小、功能相似的功能區。如果對溫州功能區建設不能進一步深化管理體制改革，實施分類管理，并及時調整或整合功能區范圍，那么在溫州功能區建設中不僅會出現“一刀切”政策制定及權利下放統一模式，而且有的劃分界限不明朗、區域面積過小、功能相似的功能區會出現徒有虛名的現象，甚至成為不利于溫州城市化有序發展的制約因素。

5.拓展基礎設施建設

從新型城市化角度來看，基礎設施包括交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等，其中交通基礎設施無疑居于首位。在溫州功能區建設中，溫州空港新區成為引人注目而首當其沖的是基礎設施建設。國務院已經批復同意溫州機場升級為一類口岸，溫州機場總體平面規劃圖也已獲批準，該規劃明確溫州機場遠期建設目標為大型國際機場。溫州第一條軌道交通S1線已成為緊鑼密鼓的拓展建設項目。這是極為難得的發展機遇。溫州要緊緊抓住機遇，通過空港交通、軌道交通、公路網絡、城市交通等基礎設施建設，將溫州功能區有效地連接起來，提升功能區的聚集與擴散的功能。如果不能拓展基礎設施建設，尤其是空港交通、軌道交通、公路網絡、城市交通等基礎設施建設滯后，那么溫州功能區建設不僅難以形成有效連接和提升功能區的聚集與擴散的功能效應，而且還會處于分散孤立而無為的境地。

[1]主體功能區[EB/OL].(2011-10-11)[2012-02-20].http://baike.baidu.com/view/929379.htm.

[2]溫州生態園[EB/OL].(2011-11-01)[2012-02-20].http://baike.baidu.com/view/1292851.htm.

[3]全國主體功能區規劃[EB/OL].(2011-06-08)[2012-02-20].http://www.gov.cn.

[4]溫州市統計局.2011年溫州統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2011:90.

[5]寧波市人民政府.轉發寧波市發改委“關于寧波市主體功能區規劃工作方案”的通知[EB/OL].(2008-07-27)[2012-02-20].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg21752/266304.shtml.

[6]廈門市將劃分為20個生態功能區[EB/OL].(2004-11-03)[2012-02-20].http://news.sina.com.cn.

[7]曾培炎.推進形成主體功能區 促進區域協調發展[J].求是，2008(2):15-18.

Construction of New Urbanized Functional Areas in Wenzhou

JIN Yongxing
(Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou, Wenzhou,325000, China)

Construction of functional areas is an action taken to realize the new urbanization of Wenzhou. To better promote the construction of functional areas in Wenzhou, it is important to know the process of the construction,understand the relationship between Wenzhou functional areas and the main functional areas of the country and Zhejiang province, and give the full play of Wenzhou functional areas. Besides, measures should be taken according to the problems in the construction.

New urbanization; Wenzhou; Functional areas

F291.1

A

1671-4326(2012)02-0017-05

2012-02-27

金勇興（1954—），男，上海黃浦人，中共溫州市委黨校教授.

吳贛英]