管縣市志要寫到縣

梁濱久

管縣市志是否要寫到縣以及如何處理與屬縣縣志的關系問題，方志界曾展開過熱烈討論。1986年9月中國地方志協會在天津召開的第三次學術年會上，有兩種不同意見：一種意見主張，市管縣的市志，一定要寫到縣。不寫縣就不是一個完整的行政區域，就不能反映市領導縣的體制變化，就難以體現城市功能的擴大，顯示不出城市的中心作用和吸引力。另一種主張認為，市志不必寫到縣。因為市區（包括城區和郊區）在修志，縣也在修志，縣情主要是由縣志來寫，市志寫到縣，勢必造成內容龐雜，顯示不出城市的優勢與特點，勢必同縣志內容重復，勢必增大工作量，拖延市志成書的時間，至于城市的中心作用和吸引力，不在于縣，而在于城區，要反映城市的中心作用和吸引力，只有記述好城區才有可能。（1）

1986年12月，胡喬木在全國地方志第一次工作會議閉幕式上的講話中，就管縣市志和屬縣縣志如何編寫的問題發表了意見，他說：“如果是一部完整的市志，它就不得不把所轄的各縣都列在里面；同時，它所屬各縣如果又另修志，那么，這兩者之間工作怎樣銜接，體例上怎樣協調？如果處理不好，會不會造成人力、物力上的浪費？會不會發生重復，甚至矛盾，這個問題現在不能說出什么具體意見，希望各地對這個問題能夠好好考慮一下，怎樣把這兩者的關系處理好。”（2）可能是胡喬木在講話前了解了討論情況才講了這番話的，顯然他是主張寫一部包括屬縣內容的“完整的市志”，并且希望全國方志界好好考慮怎樣處理好管縣市志與屬縣縣志的關系。

筆者是贊成胡喬木的意見和中國地方志協會第三次學術會議上前一種意見的，理由如下：

一、從法律法規層面來看。《地方志工作條例》第三條說：“地方志書，是指全面系統地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的資料性文獻……地方志分為：省（自治區、直轄市）編纂的地方志，設區的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設區的市、市轄區）編纂的地方志。”這是說，全國規劃的省、市、縣三級地方志書，都是記述“本行政區域”全面系統情況的。而《條例》共有“本行政區域”字樣7處，“縣級以上行政區域”字樣5處，總共提到“行政區域”12處。這么強調“行政區域”是值得重視的，可以說，管縣市和所管的區、縣各自構成相對獨立的行政區域，城市是區的集合，不是獨立行政區域。非獨立行政區域也可修志，如編纂某某市的城市志，但它不在三級規劃志書范圍內，也不能替代該市市志。

對“行政區域”我們如何理解？《中華人民共和國憲法》第三十條指出：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。”為什么要進行行政區域劃分？《中華人民共和國憲法通釋》一書解釋說：“行政區域劃分又稱行政區劃，是指國家為了便于實現行政管理，依據政治、經濟、民族以及歷史地理條件的不同，將自己的領土劃分為若干行政區域，設置相應的政權機關包括人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院，實施國家的各項統治權。行政區劃的基本特點，一是要有一定范圍的領土；二是要有一定數量的人口；三是要設立相應的政權機關，在本行政區域內行使管理職權。”（3）這就是說，劃分行政區域是為了便于行使行政管理職權，實施國家的各項統治權。這么大的中國，不可能都由中央政府來管，必須分幾個層次來行使管理權。劃分市一級行政區域層次，就是給了市在這個行政區域里的行政管理職權，反過來說，市的行政管理職權所及的地方就是市的行政區域。編纂管縣市志不記述包括縣的整個區域，只記述城市（包括城區和郊區），這就是說市的行政管理職權只及城市，而不是管轄到縣，這顯然是說不通的，也違背《條例》所指出的地方志書全面系統地記述“本行政區域”情況的規定。

二、從市管縣體制的歷史來看。我國的市領導縣的體制萌發于市制創立不久，1926年漢口市（今武漢一部分）轄漢陽縣，開市領導縣體制先河。到1949年底，我國有無錫（領導無錫縣）、徐州（領導銅山縣）、蘭州市（領導皋蘭縣）實行市管縣體制。此后，北京、天津、旅大（今大連）、本溪、杭州、重慶、貴陽、昆明等市曾實行過市領導縣體制。除旅大市領導過2個縣外，一般一個市只領導一個縣。從1958年開始，實行市領導縣體制的范圍迅速擴大，至1958年底，已有29個市領導118個縣、2個自治縣，代管2 個縣級市，幾乎所有的直轄市、省會、大城市都實行了市管縣體制。1959年9月17日，全國人大常務委員會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市領導縣體制。到1960年底，全國共有48個市領導234個縣、自治縣，代管6 個縣級市。60年代初經濟困難時期，市領導縣體制進入低潮。1965年底僅剩25個市領導78個縣、1個自治縣。70年代后，市領導縣體制又逐漸復蘇。可見在改革開放前市管縣體制起起伏伏并不穩定。在這種情況下管縣市志涉及縣的內容怎么辦沒有引起注意，情有可原。

1982年，中共中央（1982）51號文件中向全國發出了改革地區體制、實行市管縣體制的指示。當年先在江蘇試點，1983年開始在全國試行。由此開始大規模實行市管縣體制的歷程。到1994年底，除海南省外，大陸各省自治區、直轄市都試行了市管縣體制，共有196個市領導741個縣、31個自治縣和9個旗、2個特區，代管240個縣級市。

由于第一輪社會主義新市志編修開始不久中共中央才發布實行市管縣體制的指示，在市管縣體制剛剛實行還沒有積累起足夠經驗的時候，方志界對如何編寫管縣市志以及如何處理與屬縣縣志的關系存在爭議，是很正常的。到現在，實行市管縣體制已經過去30年，管縣市的中心地位和主導作用得到較好發揮，城鄉一體化聯系已很密切，編寫包括屬縣內容的市志已基本形成共識，在近一二十年不同意見雖有但很少了。筆者所知山東、浙江等省都是編寫全市域的志書，手頭的泰安、淄博、三門峽、龍巖等管縣市續志均是編寫全市域志。在這種情況下，不顧市管縣體制的大量實踐和市縣已建立起多層次、多渠道密切聯系的事實，還僅編寫城市志，就有點不合時宜了。