電力普遍服務的科學內涵與行為主體分析

蔡建剛

(吉首大學旅游與管理工程學院,湖南張家界427000)

一、引言

電力工業作為基礎設施產業,在國民經濟和社會發展中發揮著越來越重要的作用。電力普遍服務作為電力工業生產經營的重要內容之一,其實施是重大的民生工程,是解決“三農”問題、建設社會主義新農村的重要環節和途徑,是和諧社會建設的重要保障,能夠促進我國地區經濟和社會的協調發展。

由于電力商品的準公共性與電力生產經營的特殊性,我國甚至世界電力工業長期保持垂直一體化的壟斷經營狀態,即使在“放松規制、引入競爭”的改革浪潮下,電力市場的競爭也僅僅局限在發電和售電環節,輸配電環節仍然維持自然壟斷形式。然而,這種經營模式的變化卻給電力工業的生產,特別是電力普遍服務的實施造成了重大影響,出現了新的問題,急需得到解決。對于我國而言,“廠網分開”的改革使得原本電力普遍服務的唯一行為主體——垂直一體化模式下的電力企業不復存在,形成了由數家發電企業、兩家電網企業以及多家輔助企業構成的競爭格局。在電力市場化背景下,電廠與電網企業都成為了獨立經營的市場競爭主體,利潤最大化的追求使得這些企業不愿意提供成本高且收益低的電力普遍服務,影響了政府公共政策目標的實現。由此可見,電力體制改革強化了電力企業市場競爭主體的功能,但同時也導致了普遍服務缺位或功能弱化的問題。因此,在新形勢下有必要對電力普遍服務的內涵進行科學界定,并對行為主體進行明確說明,以使電力普遍服務得到真正落實,促進全面小康社會的建設。

二、電力普遍服務及其內涵界定

(一)電力普遍服務問題的簡化模型

普遍服務 (Universe Service)是指國家為了維護全體公民的基本權益,縮小貧富差距,通過制定法律和政策,使得全體公民無論收入高低、無論居住在本國的任何地方,包括農村地區、邊遠地區或其他高成本地區等,都能以普遍可以接受的價格,獲得某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務[1](P2)。電力普遍服務作為一種特殊的商品,其同樣涉及生產者 (或提供者)和消費者 (或用戶)兩類直接利益群體。因此,“由誰提供”與“向誰提供”是電力普遍服務首先要解決的問題。根據電力普遍服務投資建設與運營成本的高低以及用戶收入水平的高低可以將用戶進行分類,如圖1所示：

圖1 用戶結構分類圖

其中,第Ⅰ類用戶的收入水平高,但其所在地區電力普遍服務的投資建設及運營成本低,即高收入用戶居住于低成本地區,用戶承受成本的能力較強,凈財富會增強,生產者也很樂意提供服務;第Ⅱ類屬高收入用戶居住于高成本地區,因為用戶的成本承受能力較強,因此即使提供服務的成本很高,生產者也會提供服務,只是提供動力不足;第Ⅲ類屬低收入用戶居住于低成本地區,類似于第Ⅱ類,生產者會提供服務,但動力不足;第Ⅳ類屬低收入用戶居住于高成本地區,低承受能力與高建設運營成本致使該地區陷入惡性循環,呈現“馬太效應”,沒有生產者會在該地區提供電力服務。電力普遍服務就是讓使這四類用戶 (或地區)都用到符合一定標準的電力,特別是要妥善解決第Ⅳ類用戶 (或地區)的用電問題。在某種程度上,電力普遍服務是專門針對高成本地區和低收入人群的一種特別服務。

(二)電力普遍服務的內涵

根據普遍服務的一般含義以及電力工業生產經營的特殊性,我們可以從目標、特性以及職能三方面來理解電力普遍服務的內涵。

1.電力普遍服務的目標。世界各國大多將電力普遍服務總體目標定義為提供價格合理的可靠電能,滿足那些用不上電或用不起電的公民的用電需求[2]。由于我國不同地區的經濟發展水平、電力發展水平差異較大,不同群體的需要也有較大不同,因此,我國電力普遍服務的目標不能單一確定,必須分地區、分階段、分層次逐步實現。目標的制定既要符合我國電力工業發展實際,又要兼顧區域性與發展性,根據不同地區的發展水平制定合理的、實際的階段性目標。目前,我國電力普遍服務最重要的目標應該是盡快解決西部地區及偏遠地區的通電問題。

2.電力普遍服務的特性。作為政府的一種公共政策,電力普遍服務首先具有普遍性與強制性,其中普遍性是指服務對象和地域上的廣泛性;強制性則是指政府通過法律法規或政策確保電力普遍服務目標的實現。其次,電力普遍服務具有可獲得性、非歧視性以及可承受性的特點。其中,可獲得性是指用戶不論在任何地方,任何時候需要用電服務時,都可以接入供電網絡,有權享受供電服務;非歧視性是指所有用戶都應當被同等對待,同時要保障落后地區和弱勢群體的用電權利;可承受性是指用戶所獲得供電服務的價格應該是合理的,是大多數用戶所能接受的。

3.電力普遍服務的職能。收入再分配和地區發展規劃是提供普遍服務的兩大理由[3]。從經濟學角度來看,這兩大理由便是電力普遍服務的兩大職能,即實現收入再分配和實現區域發展規劃。電力普遍服務重點在于保障高成本地區以及低收入群體的用電問題,政府強制推行的普遍服務政策以及對低收入群體的補貼不會造成社會總收入的增加,其實質是一種再分配機制;此外,區域發展規劃的目標之一是和諧的人口分布。為了維護全局的經濟發展,必須在一些高成本地區建設電力基礎設施并提供基本電力服務,此時普遍服務作為保障分散居民的基本權利而出現。

三、電力普遍服務的行為主體分析

(一)電力市場運營模式及其變化

確定行為主體,即由誰來提供,這是實施電力普遍服務的首要問題。電力市場化改革的重要表現是電力市場運營模式的變化,而運營模式的變化又直接導致電力普遍服務行為主體的改變。根據電力供應商競爭程度以及客戶選擇的不同程度,電力市場的運營模式可分為壟斷型運營模式、買電競爭型運營模式、批發競爭型運營模式以及零售競爭型運營模式四類[4],在不同的運營模式中,“供電廠家”和“用戶”的概念是不同的,廠家之間競爭的激烈程度和為用戶提供的選擇機會均有很大的差異[5],這四種模式正好揭示了電力工業從監管壟斷到完全競爭的發展歷程。

我國的電力工業一直采取發電、輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷經營管理模式。隨著我國經濟的發展、電力供需形勢的變化以及科學技術水平的提高,這種垂直一體化的壟斷經營管理模式阻礙了電力工業的健康發展。為此,我國也從上世紀90年代中期開始真正邁出了電力市場化改革的腳步[6](P1)。目前,我國的電力工業已經實現了“廠網分開”,并在發電環節引入了競爭。從運營模式的角度看,我國的電力市場已經實現了從壟斷型運營模式向買電競爭型運營模式的轉變 (如圖2所示),且發電側的競爭程度相對較高。

圖2 我國電力市場運營模式的轉變

與壟斷運營模式相對應的是,我國電力企業長期以來一直承擔著普遍服務的角色,履行普遍服務的責任與義務,而用于普遍服務的資金及由服務帶來的損失或虧損則在電力企業內部通過交叉補貼消化解決。也就是說,在電力改革以前,我國電力普遍服務的主體是作為垂直一體化經營的電力產業,而政府則在電力企業普遍服務的過程中制定電價[7]。然而,在買電競爭型運用模式下,電廠與電網的資產紐帶切斷了,行業內部的交叉補貼機制不復存在,同時還產生了一些輔助企業與監管機構。因此,在買電競爭型運營模式下,需要重新界定電力普遍服務的行為主體,并對其職責進行說明。

(二)我國電力普遍服務的行為主體及其職責

有關電力普遍服務的行為主體主要有企業說、政府說、混合說三種[8]。應該說,電力普遍服務的行為主體并不是唯一的,也不是一成不變的。與電力市場壟斷型運營模式下電力普遍服務的行為主體相比,買電競爭型運營模式下的電力普遍服務行為主體變得更為廣泛,它是一個體系,由責任主體、監管主體和實施主體構成 (如圖3所示),是一種更為復雜的“混合說”。

圖3 電力普遍服務的行為主體構成

1.政府是電力普遍服務的責任主體。電力工業是國民經濟的基礎產業,具有國有資產占主導地位的背景,特別是輸配電環節,依然維持自然壟斷經營模式,不允許私人及外資進入。無論是電網企業還是發電企業,在市場化環境下,都有盲目追求利益的行為趨向,導致政府公共政策目標無法實現。因此,政府必須監督電力企業的行為,并制定相關方針政策、創造良好環境,促使電力工業健康發展。相應的,在電力普遍服務實施過程中,政府負有一定的責任與義務。具體來說,政府要做好區域發展規劃,加大電力普遍服務的持續投入和政策支持,并建立科學、合理的監管機制;政府要制定公平、公正和透明的電力普遍服務基金籌措機制及其管理辦法,并建立切合實際的電力普遍服務補償機制;政府要加強對電力普遍服務的實施主體進行社會責任意識宣傳,對各相關單位和電力企業進行協調,保障電力普遍服務的實施。可以說,政府是電力普遍服務的主導者、組織者和推動者。

2.電監會是電力普遍服務的監管主體。電力普遍服務的良好實施離不開監管部門的有效監管,而政府并非電力普遍服務的專業監管者,其主要是為監管部門創造一種有利監管的環境。2003年,國務院批準設立國家電力監管委員會 (簡稱電監會),成為我國在國民經濟重要基礎產業領域中設立的第一家政府監管機構。電監會應在電力普遍服務的實施過程中發揮更大的作用。首先,電監會要加強監管主體的地位,建立科學、完善的電力普遍服務監管體系,保持監管工作的獨立性,并樹立監管工作權威性;其次,電監會要根據市場情況,在充分調研的基礎上向政府及相關部門提出電力普遍服務的發展規劃、服務內容、電價調整等政策建議,加強監管工作的可信度與前瞻性;最后,電監會要負責監督電力普遍服務政策的具體實施情況,對相關利益主體的不法行為或違規操作予以制止,規范電力市場秩序,維護公平競爭。總之,電監會的工作要有利于電力系統的安全、穩定、高效運行,保障消費者權益。

3.電力企業是電力普遍服務的實施主體。責任主體和監管主體的作用是使電力普遍服務的實施有一種良好的任務環境,但電力普遍服務的最終實現需要有實施主體來執行。電力企業不僅包括發電企業、電網企業,還包括電力設備制造企業以及其他輔助服務企業,這些企業均是電力普遍服務的實施主體,只是承擔的角色不同而已。目前我國電力普遍服務最主要的任務是偏遠地區電力基礎設施建設,主要是輸配電網的建設[9]。因此,電網企業作為電力普遍服務的主要實施主體是毋庸置疑的。具體來說,電網企業要提高電網覆蓋率,保證電力用戶的普遍接入;要增強供電可靠性,保證電力用戶的連續用電。發電企業作為電力供應的源頭需要為電力普遍服務的實施提供足夠的保障,特別是在分布式電力系統或者獨立電源建設中,發電企業要給予更多的支持。如在負荷密度很低、居民用電量極低、負荷很小、只需滿足基本照明和一般家用電器的地區,可利用新能源技術建立家庭獨立電源系統[10],這就需要發電企業在技術上給予支持。此外,為了更好地實施電力普遍服務,讓所有電力用戶,特別是高成本地區和低收入人群享受到價廉質優的電力服務,電力設備制造企業以及其他輔助企業要與發電企業和電網企業加強合作,給予多方保障。

四、結語

保證每一位公民獲得安全穩定和充足的電力供應,是滿足人民生活需求和國民經濟持續健康穩定發展的重要措施,也是電力企業義不容辭的歷史責任。在我國電力市場化改革背景下,科學界定電力普遍服務的內涵以及行為主體成為我國電力普遍服務實施機制的首要問題。內涵的不明晰以及行為主體的不明確會出現主體缺位或主體越位,最終導致電力普遍服務工作無法開展,影響我國全面小康社會的建設。在買電競爭型運營模式下,政府、電監會以及包括電網企業、發電企業和電力輔助服務企業在內的電力企業要通力合作,履行各自的職責,確保電力普遍服務的有效供應。

[1]趙會茹,李春杰,李泓澤.電力市場環境下的電力普遍服務[M].北京：中國電力出版社,2009.

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[4]Hunt S,Shuttleworth G.Competition and Choice in Electricity[M].Chichester：John Wiley and Sons,1996.

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[6]蔡建剛.基于價格上限的我國輸配電價格規制模型研究 [D].長沙：長沙理工大學,2010.

[7]吳昌南.我國電力改革后電力普遍服務主體的變遷及實施機制[J].商業研究,2008,(11)：83.

[8]俞學河.電力社會普遍服務關系的構成要素 [J].電力技術經濟,2004,16(5)：31.

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[10]李俊雄,李龍,黎燦兵.智能電網建設環境下電力普遍服務的實施 [J].電力需求側管理,2011,13(4)：63.