論我國民生財政建設

李 群

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233041）

論我國民生財政建設

李 群

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233041）

保障和改善民生是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的客觀要求。近年來民生財政已經成為社會各界討論和關注的熱點問題，擴大財政用于民生方面的支出，也已經成為中央和各級地方政府的重要工作之一。文章通過對民生財政概念的詮釋，結合我國的實際情況指出我國在民生財政建設中存在的主要問題，在現行的財政體制下，提出相應的政策建議。

民生財政；民生支出；政府職能；轉移支付

一、民生財政的基本理論

（一）什么是民生財政

“民生財政”最初起源于福利經濟學，根據邊際效用基數論庇古提出兩個基本的命題：“國民收入總量愈大，社會經濟福利就愈大；國民收入分配愈是均等化，社會經濟福利就愈大”。[1]

對于什么是民生財政，目前學術界沒有統一的解釋。

一是從宏觀層面，從財政的根本目的來看，民生財政應當是在促進經濟增長基礎上的國民消費水平的提高，防范消費差距過大，推進基本消費平等化，增加社會幸福指數的財政。

二是從微觀層面，從財政支出結構的角度，所謂民生財政，就是指在整個財政支出結構中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位。

第三種觀點，即民生財政是建設財政的相對物，是我國一定階段特有的財政基本運作方式，民生財政以公共財政為制度基礎，本性就是公共財政。該觀點的核心是民生財政是相對于建設財政的運作方式，制度的基礎是公共財政。

第四種觀點，所謂民生財政，是我國公共財政將有的基本運作模式，它以服務民生為直接目的，是政府執政理念從“以經濟建設為中心”轉到“為民執政”在財政上的體現的結果。

就其本質而言，民生財政是一種財政政策，具體來說其以人為本，以公共財政理論為基礎，根本目的是保障人民的基本生活，努力實現社會福利的最大化。[2]

在財政支出結構上，民生財政就是以民生支出為重點，如用在教育、醫療衛生、社會保障、就業、公共安全及環保方面的支出占整個財政支出比重較高。

（二）向民生財政轉變的必要性

1.向民生財政轉變是我國經濟社會發展進入一個新階段的要求

當前我國存在的一個突出問題是經濟發展和社會發展的不協調，社會建設嚴重滯后，像教育、醫療衛生、貧困、失業、社會保障、收入分配差距等民生問題，已發展到相當嚴重的程度，直接影響到經濟的可持續發展和社會的穩定。

這些民生問題直接威脅到社會主義和諧社會的構建，在經濟快速發展的期間，要集中力量解決好民生問題，實現社會的公平與效率。努力使全體人民共享改革發展的成果，做到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。這樣才能實現社會的安定和經濟的協調可持續發展。[3]

因此，建設民生財政是我國經濟社會發展到新階段的必然要求，是認真貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求。

2.財政用于民生方面的支出有較大增長空間

我國財政支出用在民生方面比重長期以來一直偏低，一般都低于20%，雖然從2003年開始民生支出所占比重提高到了30%，但是與國外相關方面支出比重相比，差距還是很大。

據有關數據統計，國際方面，教育平均支出占GDP的比重大概為5.1%，發達國家為5.3%，發展中國家為4%，而從2003年開始到2007年，我國財政教育支出占同期GDP的2.6%，遠遠低于國際平均水平。

經過數據比較可以看出，我國財政在民生方面的支出還有很大的提升空間，國家財政有必要加強這方面的投入。

3.我國具備了向民生財政傾斜的條件

（1）財政收入增長為民生支出提供財力保障

2007年，全國財政收入51304億元，是2003年財政收入的2.4倍。2003年～2007年，財政收入平均年增長22.1%。財政收入連年快速增長，為提高財政支出中用于民生方面的支出比重提供了財力保障。

（2）降低行政管理支出在財政支出中的比重有很大空間

我國行政管理支出占財政支出的比例，1978年為4.71%，2004年加大到19.38%，明顯偏高。根據國際經驗，隨著經濟社會的發展，行政管理支出的比例會不斷下降。[4]

（3）準公共產品投入可使用民營資本

隨著經濟的發展和市場經濟體制改革的完善，一些準公共產品和服務，如基礎設施，可吸收民營資本投入來減少政府支出。

二、民生財政建設存在的主要問題

（一）各級政府所享有的財權與所承擔的事權不相匹配

在我國目前的財政體制管理下，分稅制改革明確劃分了中央和地方各級政府的財權，然而在公共產品的供給中，地方政府的所擁有的決策權很微弱，基本上都是執行上級政府的命令。

表一 中央和地方財政收入及比重

表二 中央和地方財政支出及比重

從表一可以看出，1998年到2008年，中央財政收入比重總體上呈增長趨勢，而地方財政收入比重總體上是下降趨勢，這是因為沖1994年實行分稅制以來的財政改革趨勢是“財權上收，事權下放”，同時我們從表二中可以看到，中央財政支出的比重總體上是下降，而地方卻是上升趨勢。

這種財權跟事權的不相匹配，致使縣鄉級政府無力承擔公共服務職責，而中央轉移支付大多是生產建設性項目，無助于基層的民生保障。

（二）政府職能轉變不全面

財政是政府職能在經濟層面的集中反映，民生財政建設也是政府職能轉換的重要內容。

目前我國處于社會主義初級階段，社會公共服務的供給主要依靠政府的財政支出，各級政府的公共服務職能及公共服務意識普遍偏低，尤其是地方政府，將絕大多數的精力放在經濟管理上，片面的追求經濟的增長，從長遠來看，政府的這種行為將嚴重制約公共品和公共服務的供給，阻礙了政府的民生財政建設。

（三）民生資金投入力度不夠、效率不高

第一，在當前的預算體系下，有關民生支出項目沒有明確的界定，很多民生支出出現交叉重疊，增加政府的協調成本，審核程序繁瑣，撥付不及時，使財政資金使用效率低下。

第二，民生資金無法實現專款專用，經常出現擠占、挪用。

第三，資金的使用缺乏評價機制，績效考核機制不完善。

一是不管涉案對象年紀多老，只要涉嫌違法，該追究的照樣追究。本案中被舉報的利夫西已是84歲的風燭殘年的老頭，不少人到這個年紀，怕是路都走不穩了吧？說他“攻擊他人”，能攻擊到哪里去？說他“威脅恐嚇”，誰會怕一個80多歲的老頭的威脅？警方給一個80多歲的老頭戴上手銬，有這個必要嗎？而且，一個80多歲的老頭涉嫌違法，有必要興師動眾，出動約10名警察趕到利夫西家嗎？但是，美國警察根本不考慮上述情況，該上門問罪，照樣上門問罪，該戴上手銬，照樣戴上手銬。

三、推進民生財政建設的策略

（一）建立事權與財權相匹配的財政體制

建設民生財政必須要建立事權與財權相匹配的財政體制，要合理劃分中央與地方政府的收入，明確界定各自的支出。

一是對于公共產品的提供，若地方政府能更有效提供，應將其作為地方政府的事權；中央只承擔地方政府難以完成的公共物品提供事務。

二是對于一些共同事務，如社會保障建設、醫療衛生體系建設等，應明確中央和地方政府各自應承擔的比例。

三是對于各級政府的收入與支出要達到均衡。

從94年稅制改革以來，中央財政的收入不斷增加，有必要逐步增加其承擔的支出責任，合理配置財力，均衡提高其公共保障能力。在現行稅制體系下，要重新規范中央與地方政府之間的財稅關系，在完善中央稅收體系的同時，建立和完善地方稅收體系。[5]

（二）完善和規范轉移支付制度

逐步加大一般性轉移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級地方政府間財力支出上的分配關系。

1.提高一般性轉移支付的規模和比重

我國目前政府間轉移支付主要由體制補助、稅收返還、專項補助等形式構成。根據分稅制的要求，應當逐步取消現行的稅收返還。按照規范的分稅制的要求建立一般性轉移支付制度，采用因素法核定各地區的轉移支付數額，設置一般均等化轉移支付項目和指標，并使轉移支付的資金和項目與各級政府的預算相銜接，把轉移支付的資金和項目納入預算。[6]

當前我國的經濟發展呈現明顯的地區差異，東西部經濟發展水平存在較大的差距。東部地區基本上達到發達國家的水平，而西部地區的經濟還處于不發達階段，東部發達地區可以通過財力的橫向轉移支付，來支持西部地區的發展。國家可以通過橫向均等化支付項目和相關指標，來帶動不發達地區經濟發展，在全國范圍內逐步推進橫縱向轉移相結合的轉移支付模式。

（三）轉變政府職能，建設公共服務型政府

在黨的十七大報告中明確提出了 “加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的目標。

政府的職能是提供公共物品，滿足社會公共需求，是“公共服務型”的政府。在社會主義發展的初級階段，我國各級政府要做到堅持以人為本的科學發展觀，加快轉變政府的職能，實現從“經濟建設型”向“公共服務型”的職能轉變。

在現階段，政府的職能轉變要圍繞以下幾個方面進行：

第一，明確政府的法定職能。政府的主要職能就是為社會公眾提供公共服務，滿足公共需求，要從法的層面加以明確。

第二，均衡各社會主體的利益關系。政府要充分發揮職能優勢，在利益關系出現沖突時，要努力尋求均衡點，實現公共利益最大化，促進政府財政向民生財政轉變，集中財力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。

第三，劃清政府的經濟職能。政府不能僅追逐國內生產總值的增長，更多的應該把主要經濟職能放在資源配置、收入分配上來。政府的經濟活動應當以不擾亂市場經濟規律為前提，政府不直接干預經濟。

第四，政府在行使權力、履行職責時，應嚴格按照法律法規的規定執行，不越位、不缺位、不錯位。

（四）完善資金投入措施，提高財政投入民生資金效率

一是明晰投入重點。以教育、醫療、社會保障、住房等關系群眾切身利益的民生問題為著力點，不斷提高民生投入的效益。以戶籍制度改革、林權制度改革等重點社會事業改革為突破口，拓展民生投入的輻射保障能力。

二是有效籌集整合資金。一方面積極籌集資金擴大投入規模。財力增量優先向民生傾斜，確保民生支出的增幅高于一般預算支出的增幅，不斷提高民生支出的比重。制定實施獎勵優惠政策，發揮好財政政策的引導作用，吸引社會民間資本投入民生社會事業。另一方面加大資金整合力度。將支持目的類似的民生資金加以整合，實行歸口管理、集中投入，提高資金使用效益，確保資金安全運行。

三是強化項目實施。提高民生政策可預見性，避免在預算編制完成后出臺民生增支政策，減輕對預算執行的壓力。加強民生項目在全面推廣前的試點工作，加大民生項目的落實過程中的調研力度，及時發現解決政策措施中存在的問題，使民生項目安排具有更強的針對性、操作性。按照項目規模和實施的難易程度，緊密結合地方財力安排配套資金項目，確保項目順利實施。清理民生支出地方配套項目，理順配套資金政策，減輕地方配套壓力。以貼近基層實際需要為目標，推進民生項目審批體制改革，提高工作效率。健全建成民生項目運行經費保障機制，確保民生項目既要建得成、更要管得好、用得久。

［1］李詩華.民生財政建設的對策研究[D].濟南：山東大學，2009.

［2］李廣舜.民生財政芻議[J].吉林工商學院學報，2010,(1)：28-31.

［3］鄭明彩.民生財政:公共財政的出發點與落腳點[J].市場論壇，2009,(7)：12-14.

［4］安體富.民生財政:我國財政支出結構調整的歷史性轉折[J].地方財政研究，2008,(5).

［5］嵇明.關于民生財政的若干思考[J].經濟研究參考，2011,(19).

［6］陳昕.民生財政及其推進的制度保障[J].商業時代，2009,(12):77-78.

On the construction of people's livelihood finance

Li Qun
（Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui,233041,China）

Guaranteeing and improving people's livelihood is the objective requirement of applying the Scientific Outlook on Development and building a harmonious socialist society.In recent years,people's livelihood finance has become the hot issues of discussion and concern in society.Expanding the livelihood expenses is the basic work of governments at all levels.This paper analyzes the concept of people's livelihood finance and the main problem in the process of the construction and gives some countermeasure.

people's livelihood finance;people's livelihood expenses;government functions;transfer payments

F812

A

1672-0547（2012）01-0030-03

2011-12-12

李 群（1988-），女，安徽鳳陽人，安徽財經大學財政與公共管理學院2010級財政學專業碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。