我國非營利體育組織政府管理模式特點及創新研究

胡 宇，劉 青

（成都體育學院經濟管理系，四川 成都 610041）

我國非營利體育組織政府管理模式特點及創新研究

胡 宇，劉 青

（成都體育學院經濟管理系，四川 成都 610041）

為使我國非營利體育組織能夠更好地適應社會組織發展的新環境，更好的促進體育強國建設，應創新我國非營利體育組織政府管理模式：將非營利體育組織納入專門部門統一管理，打破行政管理模式的“路徑依賴”;政府應適度放權，改善與政府“裙帶”僵局，由行政控制轉為行為指導;適度放寬進入規則，為非營利體育組織創造公平的競爭環境;實行行政監管與社會監管齊頭并進，使監督更為具體有效。

非營利體育組織;政府管理模式;創新

1 問題的提出

近年來，黨中央高度重視非營利組織的發展，十七大報告不僅首次系統闡述了社會組織的概念和作用，還明確提出要加強社會組織建設與管理。非營利體育組織具有提供體育公共服務、維護群體體育利益、推動大眾體育參與、引領體育行業自律等重要作用。建設體育強國要求我們不僅要繼續發揮政府的引領性作用，還必須要高度重視發揮非營利體育組織的重要作用。

依據吉德倫和薩拉蒙等人提出的“政府——非營利組織關系的類型學理論”與管理學的“資源依賴理論”，［1］結合我國非營利體育組織發展的客觀情況，筆者認為，當前我國政府與非營利體育組織之間主要呈現出，政府主導型、政府影響型與放任型三種典型關系。在這三種關系類型中，政府對非營利體育組織的管理要么行政干預太多，要么管理松散，這嚴重影響了我國體育改革的順利進行與體育強國目標的順利實現。因此，創新我國政府對非營利體育組織的管理，重構其政府管理模式，已勢在必行。

2 我國非營利體育組織政府管理模式的演進歷程及發展特點

2.1 我國非營利體育組織政府管理模式的演進歷程

縱觀我國非營利體育組織的政府管理模式發展歷程，依據其自身的特點，可以將其分為三個階段：

第一階段（1949年－1978年）：這一時期，中國的國家與社會關系是以國家為中心的“集權主義”模式。［2］全國上下都在推行社會主義公有制和計劃經濟，國家壟斷性地控制了一切重要資源，非營利體育組織由政府直接支配與管理。1950年10月，政務院頒布了我國第一部關于公民結社的法規文件——《社會團體登記暫行辦法》，確立了審批、登記、管理高度集中統一的非營利體育組織“分級登記管理模式”。1951年，中央人民政府內務部頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》。各級政府依據此細則對公民結社進行了一次徹底的清理和整頓。內務部和地方政府對原有的體育公益性社團、體育項目社團、體育聯誼會、體育學術研究社團等組織進行了依法登記，確立了其法律地位。［3］

第二階段（1978年－1988年）：國家改革開放政策在這一階段全面推行，我國整個社會、政治、經濟、文化環境都發生了巨大的變化。而且，國家民政部于1978年2月也獲批成立。在這段時間內，由于內務部社團管理權限的轉移，缺少一個專門的機構對包括非營利體育組織在內的社會各類組織進行規范管理，導致非營利體育組織數量增長進入高峰期。1979年全年，非營利體育組織獲準成立14個，達到新中國成立以來的峰值。同時，“草根”非營利體育組織數量也增長較猛。因此，在這段權力移交的過渡期，非營利體育組織的管理較為混亂，《社會團體登記暫行辦法》也形同虛設。直至1988年，國務院明確將非營利組織的管理職能交于民政部之后，非營利體育組織的管理才逐漸走上正軌。

第三階段（1989年－）：1989年10月，國務院通過了《社會團體登記管理條例》，這一條例把非營利組織登記、監督與處罰的權力集中交給了民政部。該條例使我國非營利體育組織既要接受各級民政部門的登記管理，又要接受各級體育主管單位的業務管理，這也就是所謂的“雙重管理體制”。1998年，這部條例被廢止，同時頒布了新的《社會團體登記管理條例》。但是，從實踐運行來看，非營利體育組織的雙重管理體制帶來的問題越來越多，已經成為我國體育發展的一種隱形障礙。

2.2 非營利體育組織政府管理模式的發展特點

當前，我國政府對非營利體育組織管理的特點主要從以下幾個方面體現：

（1）在管理體制上，實行的是典型的“分級雙重管理體制”。分級管理體制，是指政府對我國非營利體育組織實行分級登記、分級管理。我國非營利體育組織相關登記管理條例明確指出，全國性的社會團體（或民辦非企業單位），由國務院的登記管理機關負責登記管理;地方性的社會團體（或民辦非企業單位），由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理;跨行政區域的社會團體（或民辦非企業單位），由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。［4］

非營利體育組織的雙重管理體制是指政府對非營利體育組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制。根據《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條理》以及《全國性體育社會團體管理暫行辦法》規定，國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府范圍的非營利體育組織的登記管理機關。國家體育總局和縣級以上地方各級人民政府體育主管部門是本級人民政府范圍的非營利體育組織的業務主管單位。［5］［6］

（2）在登記管理方面，采用的是預防制的登記注冊制度。公民如果想要完成非營利體育組織的登記注冊并使其合法化，首先必須找到業務掛靠單位，并得到業務主管單位的同意，然后才能向登記管理機關申請，得到同意后才能進行注冊登記。這一制度安排使非營利體育組織必須是申請注冊在前，成立運轉在后，可以有效的預防部分非法體育組織的成立和運轉。近年來，各地政府為了適應新時期非營利組織發展的需要，因地制宜進行了各具特色登記管理改革，如深圳市的“一元登記管理模式”、北京市的“新二元登記管理模式”、上海市的“三元登記管理模式”等，但這些改革尚未涉及到非營利體育組織。非營利體育組織依然實行的是雙重登記管理模式。

（3）在管理監督方面，推行以政府為主導，社會監督為補充的監管體系。國家體育總局《全國性體育社會團體管理暫行辦法》規定：（一）人事司負責對社團成立、機構的設置和變更的審查，以及社團負責人的資格審查;體育經濟司負責對社團的財務制度、經費使用、審計及經營監督等方面的管理;對外聯絡司負責社團的外事管理工作;機關黨委負責社團的黨務黨建工作;監察局負責協助民政部門、司法機關對社團的違紀違法的查處工作。（二）其他有關業務廳、司、局按其主管業務對社團分別實行相應的歸口管理與監督。［6］可見，我國非營利體育組織的監管基本上是以政府為主導力量，社會監督作為補充的一種監管體系。

3 當前我國非營利性體育組織政府管理模式實施過程中存在的問題

3.1 對行政管理模式的路徑依賴，致使非營利體育組織自身應有的表達性和自主治理性被忽視

我國非營利體育組織政府管理模式處處顯示出強烈的“權威性”與“行政化”傾向。據崔麗麗等人對全國60個單項運動協會調查顯示，這部分非營利體育組織的成立方式均由政府部門主動發起并進行管理。［7］這種強烈的行政化管理，促使業務主管單位通過人事權力牢牢的控制著非營利體育組織的行為，使其本身理應具有社會性、民間性、表達性以及自主治理性被淡化，甚至是剝奪。馬志和等人指出，全國性單項運動協會的負責人主要來自于國家體育行政管理部門，而且絕大多數協會具體協助體育行政部門完成特定的任務，第一服務對象是成立該協會的政府部門。［8］由此可見，對非營利體育組織的管理已經形成了嚴重的“路徑依賴”，即“行政決策——行政傳達——行政控制”。這扭曲了非營利體育組織的本質屬性，并不利于非營利體育組織的發展。

這種負面影響還體現在，大部分非營利體育組織主要以相關政府部門的扶持和補貼作為主要資源獲取途徑，這樣既使得我國非營利體育組織產生強大的經費依賴性，還會因為政府部門的過多干預造成財務狀況混亂，腐敗滋生，從而降低我國非營利體育組織的公信力度，最終影響其社會參與能力。

3.2 登記管理模式與區別對待管理，制約了非營利體育組織的成立和發展

預防制的登記注冊管理模式，盡管有助于保護那些比較規范的非營利體育組織。然而，在此制度安排下，如果相關的業務主管單位不愿意被掛靠，那么公民的體育結社自由將永遠得不到實現。據筆者調查，我國大部分非營利體育組織在成立之初或多或少的都遇到了尋找業務主管單位、登記等方面的困難。此外，登記的時間也很漫長。這種制度設計不但嚴重阻礙了我國非營利體育組織的發展，而且從另一方面還助長了逃避合法登記注冊的非營利體育組織的非法運作。

在現行的登記管理模式下，有很大一部分非營利體育組織因無法獲得合法身份，而游離于體制之外成為“草根”組織。針對草根非營利體育組織，國家還沒有出臺相應的制度進行規制，因此對于這部分游離的組織有關部門則采取了“放任自由”的“區別對待”管理態度。此舉不但可以為自身減少一些管理上帶來的“風險”，而且如果一旦出現問題，則以“歸口”為借口采用“踢皮球”的方式逃避管理責任。無疑，這樣的“區別對待”最終是增加了政府的管理難度，還會因為一些“害群之馬”影響了我國非營利體育組織的社會公信力度，使其整體的未來發展處于被動之勢。

3.3 “行政化、歸口式”的監督模式，弱化了社會監督的力量

我國非營利體育組織的政府管理模式中，過度強化了有關政府部門對非營利體育組織監管的比重，忽視了社會力量對其的監督管理。這樣不但使監督力度大打折扣，而且還弱化了非營利體育組織的社會性。尤其近幾年，由于監督的不到位、不透明，不少非營利組織出現了“公益腐敗”。而且對于一些未登記的非營利體育組織，如果只依靠有關部門進行監督管理，那么很容易導致監管“真空”產生，使監管乏力。因此，對非營利體育組織的監管還有待進一步加強與完善。

4 我國非營利體育組織政府管理模式的創新思路

4.1 將非營利體育組織納入專門部門統一管理，打破行政管理模式的“路徑依賴”

在公民社會進程加速、社會管理創新亟需加強，以及體育強國建設攻堅的特殊背景下，應刻不容緩地改革業務主管單位管理，成立專門的管理部門，將非營利體育組織納入專門的部門進行統一管理。此舉，不但可以減少業務主管單位領導任職、兼職，淡化非營利體育組織的行政化色彩，而且可以有效的增強非營利體育組織的自我管理意識，打破行政管理模式的“路徑依賴”，促進政府職能的進一步轉變。

4.2 政府適度放權，改善與政府“裙帶”僵局，由行政控制轉向行為指導

非營利體育組織是獨立于政府的以外的“第三部門”，是合作的平行關系。因此，政府對非營利體育組織更多的應是行為上指導。比如在人事任免方面，政府應將人事任免權交還給非營利體育組織本身，按其相關章程進行選舉或任免;在財政方面，政府應改變單一的財政撥款形式，更多的應該是對非營利體育組織的信貸支持和稅收優惠;在對其開展的活動方面，應多進行一些行為上的指導和輔助。政府應為非營利體育組織營造一個有助其管理和發展的外部空間，讓彼此獨立，這樣政府才能有效的轉變職能，非營利體育組織才能建立具有自我負責的能力。

4.3 適度放寬進入準則，為非營利體育組織創造公平的競爭環境

我國政府體育部門應適應非營利組織管理體制改革的大趨勢和市場體制的大環境，為非營利體育組織提供一個公平競爭的平臺，放寬“進入”準則，使非營利體育組織之間公平競爭，讓市場決定它們的去留。當然，從我國目前的國情看，想要將非營利體育組織完全交給市場，時機還未成熟。因此，在現階段我國政府應適度放寬登記注冊的管理模式，將業務主管靈活化、登記注冊程序簡潔化、登記時間簡短化，嘗試采用新二元登記管理模式。新二元登記管理模式是指由相對集中的業務主管單位和登記管理機關共同行使對社會組織的監督管理職能。［9］這樣不但能夠減少由找“婆婆”而來帶的登記困難，更好管理非營利體育組織，較好的避免部分非營利體育組織逃避登記合法化，而且還能促使組織間的公平競爭，提升服務質量，使社會受益。

4.4 實行行政監管與社會監管齊頭并進，使監督更為具體、有效

行政監督對非營利體育組織的監督力度和權威性是無法取代的。但有關社會監督的理論研究和英美等發達國家非營利組織監管實踐表明，在非營利組織監管體制中，社會監督乃是一個不可或缺的組成部分。［10］它能有效的彌補行政監督的空隙或“失靈”。因此，我們要構建由相關法律、主管部門相關規章制度，以及社會力量，如，媒體、人民群眾、獨立的第三方等構成的三位一體的監管體系，對非營利體育組織進行全方位的監管，實現行政監管與社會監管齊頭并進。另外，我們還必須細化監管條列，將沒有進行登記的草根非營利體育組織納入監管范圍，并制定與此相應的監管制度。

此外，體育是一項具有很強輻射力和包容性的事業，［11］非營利體育組織與經濟、政治、文化、社會有著千絲萬縷的聯系，在對其的監督管理條例制定上，應充分考慮這一點，做到全面細致，以避免監督真空產生。經過創新，我國政府對非營利體育組織的管理必定會更加有效，其管理模式的基本運行方式如圖1所示。

圖1 我國非營利體育組織政府管理新模式

5 結語

當前，我國非營利體育組織的政府管理模式已是弊端重重，同時，過于復雜和“行政化”的管理模式使非營利體育組織嚴重缺乏自主性和自理性，不利于非營利體育組織的快速、健康發展。改革非營利體育組織的政府管理模式，不但可以進一步促使政府與非營利體育組織之間實現互信互助，還能在很大程度上提升其服務質量，更好的滿足社會發展需求，從而促進體育強國的建設、公民社會進程的加速以及社會管理的創新。

［1］杰弗里·菲佛，杰勒爾德·薩蘭基克著，閆蕊譯.組織的外部控制：對組織資源依賴的分析［M］.北京：東方出版社，2006：50－58.

［2］楊柯.我國當代政府對民間非營利組織管理模式初探［D］.西北大學，2006：29.

［3］黃亞玲.中國體育社團的發展——歷史進程、使命與改革［J］.北京體育大學學報，2004（2）：156.

［4］國家民政部.社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理暫行條例［EB/OL］.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=1202＆subject=3

［5］國家民政部.社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理暫行條例［EB/OL］.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=1202＆subject=3

［6］國家體育總局.全國性體育社會團體管理暫行辦法［EB/OL］.http：//www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16864/1434774.html

［7］崔麗麗.全國性體育社團現狀分析［J］.天津體育學院學報，2002（4）：1－3.

［8］馬志和，顧晨光.我國單項運動協會制度變遷的目標模式與政策措施.上海體育學院學報，2008（9）：23－24.

［9］鄭琦，喬昆.社會組織登記管理體制改革：模式比較與路徑選擇［J］.理論與改革2011（1）：63.

［10］劉忠.論我國非營利組織監管體制的改革［J］.特區經濟，2008（2）：36.

［11］易劍東.中國體育體制改革的邏輯基點與價值取向［J］.體育學刊，2011（1）：24.

Characteristics of Government－Management Mode
of Chinese Non－profit Sport Organizations and the Innovation Research

HU Yu，LIU Qing
（Chengdu Sport University，Chengdu Sichuan China 610041）

In order for Chinese non－profit sports organizations to be able to adapt to the new environment of the development of social organizations and to promote the construction of a sports power，we must innovate the management mode of Chinese non － profit sports organizations.The research believes that if we intend to innovate the management mode of Chinese non－profit sports organizations，we should unify the management of such organizations by including them into special management departments and breaking the"path dependence"existing in administrative management mode.The government should give more powers to lower levels in order to change the dilemma of the complicated relations with the government and transform the previous administrative control to behavioral guidance.We should moderate the rules for access so as to create the fair competition environment for non－profit sports organizations.We should create more effective measures by involving both administrative and social supervisions.

non－profit sport organization;government－management mode;innovation

G80－053

A

1001－9154（2012）01－0033－04

G80－053

A

1001－9154（2012）01－0033－04

胡宇（1985－），女，四川武勝人，在讀碩士研究生，主要研究方向：體育產業與管理。

2011－10－25