官員財產公示前奏

從現實的政治選擇而言，因立法時間長，下決心難，調整不便，而黨紀更有彈性，故財產審報公示制度或以黨內紀律而非立法的形式推出五年之后，回想起首次提案要求制定《公務員財產申報法》時所受到的冷遇，全國人大代表、重慶索通律師事務所執行合伙人韓德云律師承認：堅冰雖厚，但進步比想象中來得快。

2006年，韓德云的提案僅獲得全國人大內務司法委員會一紙回復：制定財產申報法條件尚不成熟。“當時都沒有轉給有關部門，連愿意接招的部門都沒有。那一年，媒體也基本不關注這件事。” 到了2010年，回復他的部門變成了中央紀委，簽發者為時任中央紀委秘書長、現中央紀委副書記吳玉良。在這份回復中，首次明確表示公務員財產申報制度“正在起草建議稿”。這意味著，破冰之旅已啟。

該回復還表示，正在研究相關配套制度如金融實名制、大額現金提取使用監控機制和個人金融資產監控機制。2011年3月8日，國家預防腐敗局副局長崔海容亦在全國“兩會”期間表示，目前準備對大額預付卡實行實名制，同時將建立公民二代身份證取代一代身份證的信息代碼制，以預防官員腐敗。

“兩會”同期，中央紀委副書記、監察部部長兼國家預防腐敗局局長馬馼表示，2011年將根據《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》，第一次對“裸官”進行登記管理，目前各個單位都在按照申報的范圍匯總申報材料。

“管理裸官、建立公民信息庫、實行金融實名制、起草建議稿，中央紀委的這些動作透露，我們離官員財產申報制度的建立或許比想象的近。”韓德云說。

堅冰深在何處

2005年4月，十屆全國人大常委會通過了《公務員法》，其中并未提到公務員財產申報。他本能地認為，該法應當包含這塊內容。于是在2006年，他建議全國人大將制定《公務員財產申報法》納入立法規劃，盡快啟動制定程序。

盡管2006年僅得一紙“條件尚未成熟”的回復，但第二年，韓德云又提出相同提案。是次監察部副部長屈萬祥詳述了其對于官員財產申報制度的看法。

監察部表示，國家公職人員職務與公共利益的沖突，是各國普遍面臨的問題。1994年，《財產申報法》被列入八屆全國人大立法規劃中的第二類，屬于研究起草、條件成熟時安排審議的項目。當時由監察部負責具體起草研究工作。

隨后，根據實際情況，《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》于1995年實施。但由于在申報對象、范圍、程序監督檢查和追究責任等方面不夠完善，因而發揮的作用有限。

時至1999年，監察部上報了《國家公職人員財產收入申報法》，建議列入九屆全國人大立法規劃，因時機不夠成熟等種種原因未能列入。

2007年監察部對外表示，困難在于：財產申報制度的核心是信用制度。中國的社會信用機制還在建立之中，其缺失勢必增加推行財產申報制度的難度。

其次，從中國國情來看，公務員個人的財產與其家庭成員的財產往往融合在一起，二者界限難以區分。與此對應，公民個人收支立據還缺乏技術上的支撐，如何既確保公民個人申報財產又不侵犯其他公民的財產權，是個難題。特別是當時剛剛通過《物權法》，對保護公民個人財產所有權提出了更高的要求。

第三，公務員財產是動態的，不斷調整的和變化的，對其實施有效的動態監控，既有賴于法律的完善，還需要技術層面的支撐。

第四，中國金融實名制還不夠完善，在現有條件下，難以做到對公務員申報財產的信息進行核查。

更深層次的原因在于，2008年，隨著韓德云再一次提案，監察部坦承，財產申報后是否公開以及在什么范圍內公開是個敏感問題。而國際上實施財產申報的國家對此有不同的規定，中國制定公職人員財產收入申報法，采取什么樣的公開原則，需要進一步研究論證。

在韓德云看來，輿論對該制度的認識存在偏差。許多人期待其馬上發揮效果，使之成為反腐利器和審查機制，這樣就會面臨改革開放30年來，各方在規則不完善的情況下獲得財產的合法合理性問題。

“你把人放在井里待幾十天，再撈出來的時候，還得把他的頭罩上。你必須研究判斷他對陽光的接受程度。”韓德云說，現在處于不公開的狀態，這是歷史形成的，當陽光照進屋子，必須考量各方面因素。如果沒有過渡性的安排，相當于直接讓井里的人見陽光。采取這樣的制度設計，只會引起社會對立。

漸進路徑設計

為此，2009年，韓德云建議采取“一次出臺、分級強制申報、分段過渡公開、特定期限豁免”為特征的公務員財產申報方式，主要內容為：

以法律形式統一出臺，將申報對象限定在擔任領導職務的公務員。在財產申報范圍方面，除工資獎金及勞務所得等一般性收入，將申報對象及其近親屬接受的與申報對象職務有關的其他財產，包括數額較大的動產、不動產、股票等金融資產以及其他有關債權債務等全部納入財產申報范圍。

在財產申報種類方面，采取“初任申報從嚴，已任職對象適度從寬”的原則，對所有申報均采取過渡性申報公開的安排。在《財產申報法》生效后，一般性收入以外的財產在申報之日起三年內只申報不公開，在三年之后才實行一律申報并公開。

2009年，建立官員財產公示制度形成一股社會熱潮。當年1月1日，新疆阿勒泰地區如期兌現了2008年5月25日出臺的《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，在阿勒泰地區紀委等三部門主辦的廉政網上，對2008年12月新提任的55名副縣級領導干部全部進行了個人財產申報公示。

盡管阿勒泰的試點隨后不了了之，但已經引起中央的注意。當年9月，《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出：完善黨員領導干部報告個人事項制度，把住房、投資、子女從業等情況列入報告內容。

為此，中央紀委修訂了1995年《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》和2006年《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，形成了《關于領導干部報告個人事項的規定》，并于2010年5月印發。《規定》要求報告的內容包括了個人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業等事項和收入、房產、投資等事項。

這些積極變化與韓德云等人不懈的提案同步。2010年，中央紀委在給韓德云的回復中稱，其正在按照中央領導的指示落實，一是收集國（境）外關于公職人員財產申報制度的資料；二是研究梳理國內實行財產申報制度地方的經驗做法；三是結合實際對制度設計進行研究論證并著手起草建議稿；四是和有關部門研究金融實名制、大額現金提取使用監控機制、個人金融資產監控機制的現狀和存在的問題、困難和解決方法。

配套機制已啟

這些配套措施正在推進之中。據《京華時報》報道，前年3月8日下午，國家預防腐敗局副局長崔海容表示，將對大額預付卡實行實名制，上了l萬塊錢的預付卡就必須實名，身份證信息、購卡單位的信息都要注明。目前七個部門正在會簽這個文件。

崔海容還表示，將建立以二代身份證為基礎的公民信用代碼制度，“公民二代身份證取代一代身份證建立信用代碼制，目前相關部門正在制定具體方案。”

至于具體操作細節，崔海容介紹，“新的二代身份證，要把公民的身份代碼、身份信息和指紋等都加進去。同時以二代身份證為基礎，將公民的個人資料、財產、住房、收入信息以及公民主要家庭成員的信息以鏈接的方式組建一個公民個人信息數據庫。建立公民誠信代碼系統、社會誠信體系后，實施全國聯網，信息共享。”

此外，對于官員財產公示的主體，馬馼亦在“兩會”期間稱，目前已經形成了多種方案，“可能會從準備提拔重用的干部做起，也有可能從分管房地產、建筑等高危崗位官員入手”。

實際上，官員財產申報公示制度也正逐漸成為高級官員的共識。據去年2月24日社科院發布的《法治藍皮書(2010)》，在被調查的省部級官員中，85.7%的人認為應當公開公職人員的財產。

如前年3月8日，新疆維吾爾自治區黨委書記張春賢對《財經》記者表示，他本人已經按照中央現有的規定，如實填報了有關的情況，如果將來需要向全社會公布財產的話，只要有制度設計安排，就會率先公布自己所有財產。張春賢還向媒體介紹了其女兒的情況。

就公務員財產申報制度模式問題，韓德云建議采取“中央統一立法、授權地方實施、按年增加范圍、分步落實到位”的方式。

具體而言，即由全國人大常委會制定法律，統一規定官員財產申報和公開的范圍、形式、程序和法律責任等，授權各省級人大選擇申報對象。在已推行的基礎上，要求按年增加申報對象的領域或崗位范圍。此外，對已納入申報對象的官員，在先期申報的三年內采取自動申報、寬進嚴出、豁免非故意不實申報的處罰等，以便制度平穩出臺推行。

部分地方如重慶市已明確表示將試點官員財產申報制度，2009年12月，重慶市委通過《中共重慶市委關于貫徹〈中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〉的意見》，意見稱，將在重慶市司法機關領導干部中率先試點官員財產申報制度。

官員財產申報公示制度，即“陽光法案”，被認為是現代政府的基本法律之一。就中國國情而言，其如能進入人大立法規劃，將是反腐制度從黨紀轉向法治的一次飛躍。

但韓德云坦言，不排除財產申報公示制度成為黨內的一項紀律而非法律的可能性。他認為，立法涉及多個層面的機構，下決心難，時間漫長，調整起來不方便，比不上黨紀更有彈性。“從現實的政治選擇來講，黨內紀律也行，而且這個選項的概率要高一些。”

（摘自《財經》）