國外“城管”什么樣?

“城管”，對于中國人而言，一點也不陌生。但與此相對的是，當你翻看國外的報紙或網頁時，卻很少能讀到與“城管”相關的內容，更鮮見發生于城管與市民之間的激烈沖突與矛盾。有媒體報道稱，德國的城市管理體制與中國最為相近，秩序局是其除警察局之外的主要行政執法部門。“城市管理？秩序局？這么中國化的概念我還是第一次聽說。”在德國留學三年的徐潔面對記者的提問顯得有些措手不及，她甚至到現在連“秩序局”的德語發音都不知道。

國外也有小攤小販，他們的“城管”都在哪里呢？

國外“城管”與小販也上演“貓捉老鼠”

印度首都新德里薩羅基尼市場，人民日報記者任彥對它是再熟悉不過了。在印度工作生活了近五年，他常去這個地方。

薩羅基尼市場位于新德里比較富裕的南區，是一個很有名的綜合性市場。市場內大約有4000名沒有執照的流動性小攤小販，販賣一些手機套、首飾和衣服等日常用品。

每天下午4時許，也就是天剛剛涼下去的時候，是薩羅基尼市場最熱鬧的時候，不過并不是因為顧客增多，而是因為一輛滿載警察的卡車會駛進市場里。據任彥介紹，薩羅基尼市場內的通道很狹窄，恰好夠一輛卡車行駛，所以滿載警察的卡車總是慢悠悠地前進，車上的警察雖然人手一根木棍，但表情卻是一臉的輕松，甚至有些懶散。而市場內的小販顯然比這些警察機警得多，當市場外響起熟悉的卡車轟鳴聲，他們便會交頭接耳，互相傳遞消息，然后包裹起東西散去。

當然也有些不機靈的小販被警察抓住，他們的東西會被扔到卡車上去，不過整個過程并不暴力，沖突性不強。

這場看似“游戲”的場景在薩羅基尼市場經常上演，警察與小販仿佛已經培養出一種默契，警察例行公事般地從街道間穿過，小販全部消失不見，警察一走，小販又從市場的各個角落“鉆”了出來。

與印度相似，美國的“城管”也是警察。每個星期六的早晨8點，21歲的韓國人樸俊勇都會從中國城出發，穿過兩個街區，早早地趕到位于舊金山市中心的Ｍacy百貨商場。不過他并不是去購物，而是推著他的小推車去商場旁的一條小巷子里，他在此處賣一些小物件。

樸俊勇在聊天中告訴記者，這樣的生活開始于2009年4月。每到周末，他都會推著小推車準時來到這條小巷，偶爾也會去漁人碼頭，賣一些衣服、帽子、圍巾還附帶一些紀念品，“在旺季的時候，一個禮拜能有兩三百美元的收入，淡季的話十幾美元的情況也時常發生”。

像樸俊勇這樣的年輕人在舊金山并不少見，他們大多都是非法移民，在街頭擺攤是他們收入的重要來源。美國并沒有直接的行政部門管轄路邊攤販，一般由警察監管。擺攤兩年來，樸俊勇只被警察處罰過一次，“那是在2009年6月，我就在漁人碼頭附近擺攤，結果被警察抓住，以占用人行道的名義罰了250美元”。說起這次唯一的被罰經歷，樸俊勇依然心有余悸。

與美國相比，花園城市國家新加坡，對小攤小販的管理要嚴格得多。

對于年近50歲的楊光耀來說，2011年7月5日是一個略顯尷尬的日子。那天他與往常一樣來到自己家附近的地鐵口，擺起賴以為生的水果攤。那天的顧客并不多，所以一旦有人經過他總是賣力地招攬。在上午10點左右有幾個人徑直向他走來，楊光耀以為是來買水果的，誰知那幾人卻是小販稽查員。

移民新加坡的張季向記者講述了他所看到的上面這一幕。他說，新加坡國家環境局下設小販署，小販署的稽查隊每四人一組，配備一名持槍保安負責對非法小販的取締工作。

張季說，稽查員向楊光耀了解情況之后，拿出手機叫來了一輛卡車，將他的水果一并罰沒。但這個過程里，稽查員與楊光耀的交談都是輕聲細語的，離他們三五步遠的人群根本聽不到他們交談的內容。楊光耀也很配合稽查員的工作，并沒有爭吵與沖突，由于他是初犯，除了罰沒物品外并沒有受到額外的罰款。

國外的制度與執法

劃區管理攤販 包容是關鍵詞

在記者采訪的國家里，沒有發現像中國“城管”這樣一個專門對城市進行綜合執法的管理部門或機構。比如在印度，城市管理從行政機構上是屬于市政府的一項工作，具體到執行是由街區、社區警察來負責。與印度相似的還有美國、法國、意大利等國家，具體到管理流動攤販這一問題上，均是由當地的警察負責。

雖然沒有專門設置“城管”這樣的特殊機構，但這并不意味著這些國家不重視對流動攤販的管理。在一些管理流動攤販比較有經驗的國家，大多都會制定相對完備的法律，對“誰來管理、如何管理”這些問題都有詳細的規定。以日本為例，它在城市管理方面主要依靠《輕犯罪法》，該法制定于1958年，在1983年進行了修正。亂買賣、亂停靠、公共場合插隊、違法建筑等共計34項都屬于輕犯罪行為，警察可以依法對有這些行為的人進行處理。

而在與中國城市化進程相近的印度，針對如何更有效地管理攤販這一問題，2007年曾發生了一場全國性的大討論。當時印度最高法院批準了有關治理沿街叫賣的條令，其中包括禁止在路邊做餐飲生意。任彥回憶起當時的情況說：“那時有兩種意見，一種支持法院的做法，但是治理效果不明顯；還有就是一些媒體界、法律界人士，他們認為攤販當然需要有序管理，但是只靠一紙命令強行把他們驅趕走，是不可能做到的，也是不人性的。”這場討論最終促成了印度政府在2009年出臺《關于城市街頭攤販的國家政策》，相關條文規定：“對街頭攤販以可承受的價格、在方便的地方為百姓提供必要商品的積極作用予以認可。”在此過程中，“印度全國街頭小販聯合會”發揮了不小的作用。這個協會由印度全國各地的540個街頭商販組織、工會和非政府組織組成。“作為談判的一方，他們很有力量的。”任彥說。

印度出臺的《關于城市街頭攤販的國家政策》還借用了在國際上對流動攤販最常見的管理辦法——劃區管理，即通過開辟專門區域供流動攤販活動。根據《關于城市街頭攤販的國家政策》，印度通過劃分“允許經營區”、“限制經營區”和“禁止經營區”對街頭攤販進行規范管理。和印度很相似的還有韓國的首爾，他們把全市劃分成“絕對禁止區域”、“相對禁止區域”和“誘導區域”。

在劃分空間區域的基礎上，一些西方國家還會對時間有所限定。比如在德國留學的徐潔就告訴記者，在他們大學圖書館前的廣場，每個星期五的早上都會有一個“集會”，流動攤販可以在這里賣一些水果蔬菜。在美國也有政府專門劃區的Ｆarmers'market（農貿市場），一般是在雙休日開，直銷一些農產品，而客戶群則以市場附近的居民和過路者居多。中國政法大學終身教授應松年在美國見過這樣的市場，還從賣水果的攤販處得知：他們來自郊區，當地農民協會跟政府商量，準許他們周末到專門開辟的區域賣水果。應松年對記者說：“他們早晨8點開始賣東西，晚上11點回家。那天8點還沒有到，我想買東西，他們不讓我買。他們說時間不到，時間到了才行。”

但國外的攤販也并非都如應教授遇到的攤販那樣守規矩，仍會有一些人在非法區域活動。據武漢大學信息管理學院教授沈陽介紹，各國針對此類現象通常采用“柔性執法”方式，松緊有度，一方面在執法時有一定的彈性，適當的時候可以“睜一只眼閉一只眼”，另一方面在原則性問題上沒有回旋余地。在泰國，只要給行人留出一米寬的過道，警察對小販一般驅散即可，即使抓住也不會沒收攤販財物；在韓國，只要小販不影響他人的正常生活和起碼的社會秩序，并約束自己的行為，政府也會默許他們經營；在法國，只要小販不擾亂社會秩序、不影響交通，對小販以教育、勸阻為主，即使將攤販帶走也不會沒收財物。

丁大偉是人民日報駐西班牙記者。據他介紹，西班牙小攤販不像中國那么集中和成規模，從事這一行業的大多為吉普賽人和其他國家的移民。在馬德里的大街上尤其是類似地鐵口這樣的人群密集地，經常能夠看到在地上擺著小攤賣皮包、皮夾或者CD的小商販。對于這些討生活的小攤販，西班牙警察經常會“睜一只眼閉一只眼”，只要不太影響交通秩序或者市容市貌，一般不會太理會。如果要進行處理的話，一般也以勸說為主。

丁大偉曾經去馬德里著名的跳蚤市場——拉斯特羅市場買東西，看見那里有一些偷偷擺攤賣舊物品的市民。由于在市場里正式擺攤是要交費的，那些偷偷擺攤的人如果被警察發現會被勸阻，所以這些人看到警察過來會立馬把裝貨的毛巾一卷，換地走人。丁大偉還詢問過一個警察，對這些非法商販怎么處理。警察回答說：“我們會盡可能地保護正規經營者的權益，但發生經濟危機了，誰沒點難處啊。”

上海黃浦區城管大隊副隊長喻錦雯曾去新加坡考察城市管理。給她留下深刻印象的是，在新加坡，小販被集中到小販中心集中管理，政府將攤位廉價租給攤販，并專門有一批人負責攤位食品衛生稽查工作。小販中心成為了新加坡的一道“風景”。

對于小販的管理歷程，新加坡前總理李光耀在其回憶錄中如此描述道：“60年代，數以千計的人在人行道和大街上售賣食物，完全不理會交通、衛生和其他問題。結果是街道垃圾成堆，造成堵塞，腐爛的食物散發出惡臭異味，四處凌亂污穢不堪，市區的許多角落都變成貧民窟。”“我們無法取締這些非法小販和霸王車司機，必須等到1971年以后，當我們能夠提供許多工作機會時，法律才得以執行，街道才得以整頓。我們發出熟食小販執照，把小販從人行道和馬路上移到附近備有輸水管、陰溝和垃圾處置系統的熟食中心。到80年代，所有小販都獲得徙置安排。他們當中有好些廚藝一流，游客聞風而至……”

我國城管自身在其14年的發展中也在不斷求索、創新，希望吸取優秀的經驗與做法。■