完善地方政府第三方績效評(píng)估體系的思考

摘要：第三方績效評(píng)估是由獨(dú)立于政府部門之外的社會(huì)組織對(duì)政府績效水平所進(jìn)行的評(píng)估。當(dāng)前中國以體制內(nèi)評(píng)估為主體，其評(píng)估活動(dòng)的封閉性嚴(yán)重制約著績效水平的發(fā)揮，這與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)相違背。評(píng)估主體的確定影響著評(píng)估結(jié)論的真實(shí)性與有效性，對(duì)平衡各方利益，提高政府執(zhí)政水平有重要作用。為此，從評(píng)估主體入手，對(duì)構(gòu)建第三方績效評(píng)估體系進(jìn)行思考，并以“廣東模式”為研究對(duì)象，提出整合評(píng)估主體的利益取向、實(shí)施二次評(píng)估等政策建議，以期建立與中國國情相適應(yīng)的地方政府績效評(píng)估模式。

關(guān)鍵詞：第三方績效評(píng)估；地方政府；評(píng)估主體

中圖分類號(hào)：C933.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－3890(2012)03－0015－04

服務(wù)型政府是一種至今最為成熟的模式，是建立在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和成熟的公民社會(huì)基礎(chǔ)上，其主要理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)70年代末的新公共管理理論，該理論又吸收了公共選擇理論和委托—代理理論的合理內(nèi)涵。在以公民為本位的政府治理模式中，服務(wù)型政府必然也是績效型政府，通過以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效評(píng)估，依據(jù)產(chǎn)出與目標(biāo)來衡量政府績效，有效地推動(dòng)了政府運(yùn)行機(jī)制的變革，對(duì)創(chuàng)新政府管理模式，提升政府執(zhí)政水平起著積極作用。

一、政府第三方績效評(píng)估體系的內(nèi)涵

依據(jù)績效評(píng)估組織主體的來源不同，學(xué)術(shù)界將政府績效評(píng)估劃分為體制內(nèi)評(píng)估模式與體制外評(píng)估模式兩種。體制內(nèi)評(píng)估以政府系統(tǒng)內(nèi)的自我評(píng)估、上級(jí)對(duì)下級(jí)部門的評(píng)估以及同級(jí)部門間進(jìn)行的評(píng)估為主體，體制外評(píng)估則以獨(dú)立于政府部門之外的其他社會(huì)組織與公眾負(fù)責(zé)實(shí)施。具體來看中國績效評(píng)估以體制內(nèi)評(píng)估為主體，其中上級(jí)評(píng)估是當(dāng)前國內(nèi)主流的績效評(píng)估模式。由于評(píng)估主體的單一，在某種程度上產(chǎn)生了不恰當(dāng)?shù)摹白晕遗u(píng)”，這種即是“裁判長”又是“運(yùn)動(dòng)員”的評(píng)估模式，忽視了社會(huì)認(rèn)同與支持，直接影響評(píng)估結(jié)論的有效性。當(dāng)前主導(dǎo)的體制內(nèi)評(píng)估既受傳統(tǒng)文化與價(jià)值觀念的影響，也是“壓力型”政府體制的直接體現(xiàn)，致使獨(dú)立于政府之外的評(píng)估機(jī)構(gòu)難以參與到評(píng)估當(dāng)中。當(dāng)前中國的政府績效評(píng)估仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，在評(píng)估理念與實(shí)踐中存有不足，規(guī)范化程度不高，績效指標(biāo)體系設(shè)置不合理。由于受制度缺失、信息不對(duì)稱等因素影響，第三方績效評(píng)估并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。為改進(jìn)與完善中國政府績效評(píng)估體系，將政府績效評(píng)估與服務(wù)型政府治理理念有效結(jié)合起來，在評(píng)估主體中凸顯社會(huì)組織與公眾的廣泛參與，提高政府績效評(píng)估的規(guī)范化程度，采用科學(xué)合理的評(píng)估技術(shù)與方法，逐步建立多重政府績效評(píng)估體系變得越發(fā)重要。

二、制約地方政府第三方績效評(píng)估體系的因素

某市為西部地區(qū)某一地級(jí)市，其開展政府績效評(píng)估始于1993年。在近年來的實(shí)踐與探索中，逐步建立了橫向的各部門目標(biāo)管理考核與縱向的所轄縣區(qū)、縣區(qū)對(duì)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行目標(biāo)績效考核，其績效考核評(píng)估體系在考核指標(biāo)的設(shè)置、考核的程序方法等方面進(jìn)行著自我改進(jìn)與完善，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在地方政府績效評(píng)估領(lǐng)域某市具有一定的代表性，為此筆者依托當(dāng)?shù)貙?shí)際情況分析制約地方政府績效評(píng)估的因素。如圖1所示，某市從成立績效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組到評(píng)估結(jié)果的反饋與利用始終以政府為主導(dǎo)的績效評(píng)估模式，但通過結(jié)合政府自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、同級(jí)評(píng)估、下級(jí)評(píng)估和社會(huì)公眾評(píng)估相結(jié)合的360°綜合評(píng)估體系，使得評(píng)估對(duì)象的上級(jí)、同級(jí)部門與社會(huì)公眾有效地參與到政府績效評(píng)估的整體活動(dòng)中，初步實(shí)現(xiàn)了評(píng)估主體的多元化，評(píng)估過程的科學(xué)性、民主性進(jìn)一步增強(qiáng)。在考評(píng)程序上，增加了單位互評(píng)、民意調(diào)查、綜合評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)(見圖2)，在評(píng)估方法上，采用定性與定量相結(jié)合的方法，增強(qiáng)了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性。最后在評(píng)估結(jié)果運(yùn)用上，通過將績效評(píng)估結(jié)果向評(píng)估對(duì)象進(jìn)行反饋，加大結(jié)果利用程度，依據(jù)績效評(píng)估結(jié)果對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化評(píng)估的激勵(lì)作用，使績效評(píng)估在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。

(一)在傳統(tǒng)文化與價(jià)值觀影響下公眾參與不足

傳統(tǒng)中國在幾千年的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中和政治權(quán)力體制中，逐步形成了與西方國家懷疑政府、質(zhì)疑權(quán)威所不同的倫理型文化價(jià)值觀念。這種文化價(jià)值觀念本質(zhì)上是一種道德訴求，要求當(dāng)權(quán)統(tǒng)治者愛民、重民，能推行仁政，教化有方。正是在這種“以民為本”為核心內(nèi)容的儒家思想教化下，逐步形成了“君臣父子”的倫理交易和維護(hù)社會(huì)等級(jí)秩序的至上公理和準(zhǔn)則。受此種文化價(jià)值觀念的影響，民眾致希望于官員的道德自律而不是監(jiān)督與評(píng)價(jià)政府官員的行為。

(二)評(píng)估過程有效管理面臨的不足

在績效評(píng)估過程中面臨諸如能否有效管理，工作效率能否得以保障，信息的公開程度以及評(píng)估對(duì)象的配合程度都對(duì)結(jié)果的利用起著至關(guān)重要的作用。第一，評(píng)估機(jī)構(gòu)自主性不高。社會(huì)組織與公眾在政治機(jī)制內(nèi)缺乏自主性，雖然產(chǎn)生了特定的利益要求，不過由于具體情況束縛，其獨(dú)立性也將難以保障，嚴(yán)重抑制其發(fā)展；第二，經(jīng)驗(yàn)較少。即使有一定的行政資源，與體制內(nèi)專業(yè)的評(píng)估部門相比，從評(píng)估理論、途徑乃至方式、手段均無法保障評(píng)估結(jié)果的合理性與有效性。

(三)單一評(píng)估主體的被動(dòng)參與

在單一評(píng)估主體下，政府績效考核對(duì)問題的收集往往集中于問卷調(diào)查、隨機(jī)抽訪及當(dāng)前行風(fēng)評(píng)議等活動(dòng)。這種由政府作為單一主體進(jìn)行調(diào)查往往存在信息不對(duì)稱、參與形式被動(dòng)等情況。一方面，由于公眾對(duì)評(píng)估技術(shù)與指標(biāo)認(rèn)識(shí)不足，政府相關(guān)信息公布的非對(duì)稱性，對(duì)政府部門職能、工作狀況、技術(shù)手段、工作范圍存在認(rèn)識(shí)不足，對(duì)績效的評(píng)估理解大多集中于感性認(rèn)識(shí)，積極性欠缺，參與層次較低。另一方面，樣本數(shù)據(jù)代表性不均衡。個(gè)人社會(huì)地位、教育水平、收入的不同，對(duì)同一問題存在不同理解。

(四)政府績效評(píng)估價(jià)值取向發(fā)生偏差

特定的價(jià)值判斷是確定政策目標(biāo)的前提條件。政府執(zhí)政觀念取決于社會(huì)群體及社會(huì)成員的個(gè)人價(jià)值觀。它受個(gè)人在社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)和政治地位、相關(guān)利益、傳統(tǒng)歷史等諸多因素影響，這種內(nèi)在價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)使政府執(zhí)政理念帶有強(qiáng)烈的主觀色彩，對(duì)地方政府的政府績效評(píng)估起著影響與制約的作用。隨著中國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，當(dāng)今的政府職能也在一定程度上與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相符合。然而，政府績效評(píng)估在實(shí)際應(yīng)用中依然存在著價(jià)值扭曲的現(xiàn)象。一是作為政府行為準(zhǔn)繩的公平公正存有缺失。政府對(duì)于效率的強(qiáng)調(diào)，忽視了區(qū)域之間、社會(huì)團(tuán)體之間與社會(huì)成員之間的利益均衡性，使得地方政府績效評(píng)估制度安排缺乏價(jià)值支撐，進(jìn)而誘發(fā)地方政府行為失范等現(xiàn)象。二是作為價(jià)值導(dǎo)向的公共利益作用未能凸顯。公共利益的進(jìn)一步提升是政府績效評(píng)估的目標(biāo)導(dǎo)向，其衡量標(biāo)準(zhǔn)在于政府行為是否符合公眾利益。現(xiàn)實(shí)生活中，由于地方政府評(píng)估主體的單一，為獲取有利于自身的評(píng)估結(jié)論，地方政府部門更加重視上級(jí)評(píng)估意見，從而大搞“面子工程”。三是作為公眾評(píng)估結(jié)果的公眾滿意度未能體現(xiàn)。地方政府部門在履行職責(zé)和行使公權(quán)力時(shí)，由于無法平衡上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)與滿意度，造成一定程度上地方政府難以積極主動(dòng)地采取措施以提高社會(huì)公眾滿意度。

三、構(gòu)建地方政府第三方績效評(píng)估體系的總體思路

(一)評(píng)估原則

評(píng)估指標(biāo)的確立應(yīng)本著三個(gè)基本原則來進(jìn)行。

首先，評(píng)估指標(biāo)必須具有指向性。指標(biāo)必須符合國家的大政方針以及地方政府確定的行政目標(biāo)，對(duì)不同大類指標(biāo)要按照側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行權(quán)重配置。

其次，評(píng)估指標(biāo)須具有全面性。根據(jù)地方政府所具備的職能以及人民的迫切需要進(jìn)行指標(biāo)的選取。保證評(píng)估指標(biāo)涵蓋政府職能方向，在充分考慮民意的基礎(chǔ)上建立政府、群眾雙向滿意的評(píng)估指標(biāo)。

最后，評(píng)估指標(biāo)須具有分析性。在評(píng)估指標(biāo)的選取方面需要特別注意評(píng)估體系的準(zhǔn)確性是建立在數(shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)之上的。因此，對(duì)指標(biāo)的選取方面需要選取可分析、可公開的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。一方面增加評(píng)估的準(zhǔn)確性與可比性。另一方面增加第三方績效評(píng)估體系的真實(shí)性與有效性。

(二)評(píng)估對(duì)象

政府績效評(píng)估的目的在于建立公民本位、以結(jié)果為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。因此作為評(píng)估對(duì)象的第三方績效評(píng)估體系主要包含政府部門及其所管轄的職能部門。依據(jù)部門職責(zé)的不同建立合理、完善的評(píng)估指標(biāo)，并以此為依據(jù)做出客觀評(píng)估結(jié)論。

(三)評(píng)估目的

政府績效評(píng)估的目的，在于提高行政效率與人民對(duì)政府行為的滿意程度。一方面對(duì)地方政府的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行客觀總結(jié)，在行政力、公信力與公開程度等諸多方面進(jìn)行合理評(píng)估，為上級(jí)部門提供政策建議。另一方面將評(píng)估結(jié)果反饋給地方政府，作為一種監(jiān)督手段與治理模式促進(jìn)地方政府執(zhí)政能力水平的有效提升。

(四)評(píng)估步驟

地方政府第三方績效評(píng)估體系實(shí)施步驟主要分為以下幾個(gè)方面。第一，對(duì)地方政府部門進(jìn)行合理的評(píng)估體系構(gòu)建，依據(jù)不同側(cè)重點(diǎn)確定合適的評(píng)估指標(biāo)；第二，對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，調(diào)查范圍應(yīng)該包括政府職能部門、公眾、利益相關(guān)者，做到全方位360。評(píng)測(cè)；第三，結(jié)合確定的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)跟蹤收集，在收集數(shù)據(jù)過程中保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性；第四，利用數(shù)據(jù)分析手段以及當(dāng)?shù)匕l(fā)展的側(cè)重點(diǎn)對(duì)不同指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重分析，并將獲得數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，置其子某一可比較的范圍內(nèi)；第五，通過指標(biāo)之間的聯(lián)合對(duì)地方政府或者其下屬部門做出客觀的評(píng)估，并通過分析原因，提出相應(yīng)政策建議。

(五)評(píng)估手段

注重定量與定性分析的結(jié)合。量化指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)在于設(shè)計(jì)簡單、收集簡單、計(jì)算簡單、評(píng)估簡單。有效避免人為因素的干擾，在一些可以量化的流程、過程中，數(shù)據(jù)清晰直觀，就這一層面來講，定量評(píng)估是政府績效評(píng)估的一個(gè)重要手段。

在評(píng)估方式的維度層面上，隨著人們對(duì)公平、責(zé)任、政府回應(yīng)、快樂指數(shù)等因素的重視，并將經(jīng)濟(jì)、效率、效益為主要內(nèi)容的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)視為評(píng)估政府績效的重要指標(biāo)，這些因素的測(cè)評(píng)可能有些無法用定量的數(shù)字加以分析，與此相適應(yīng)的評(píng)估方式也呈現(xiàn)出由定量向定量與定性相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

四、構(gòu)建第三方績效評(píng)估體系的對(duì)策建議

(一)經(jīng)驗(yàn)借鑒——廣東模式

2007年11月，廣東省以公眾滿意度為重要評(píng)估指標(biāo)，并以此分解為10個(gè)具體指標(biāo)。借鑒層次分析法，在預(yù)研究方案的基礎(chǔ)上，利用專家問卷調(diào)查(包括政府官員、研究專家、成熟公眾三類對(duì)象，有效樣本342人，實(shí)施時(shí)間為2007年4～5月)，綜合考慮其他各種現(xiàn)實(shí)因素，確定了領(lǐng)域?qū)酉赂骶唧w指標(biāo)及其權(quán)重系數(shù)。調(diào)查結(jié)果表明，以10分制度量，全省平均值為5.11分，處于“一般滿意”狀態(tài)。進(jìn)一步分析，10項(xiàng)滿意度測(cè)試的政府績效內(nèi)容中得分較高的是周邊生活的自然環(huán)境，得分較低的是政府人員廉潔、社會(huì)治安和工作機(jī)會(huì)。中央電視臺(tái)、羊城晚報(bào)等媒體高度評(píng)價(jià)此次評(píng)估并將其稱做“廣東模式”。

“廣東模式”是21世紀(jì)之后，中國地方政府績效評(píng)估的理論模型與具體實(shí)踐同社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政府控制變革標(biāo)準(zhǔn)保持一致的產(chǎn)物，其內(nèi)在特點(diǎn)主要有：

第一，擁有自主性的第三方評(píng)估。“廣東模式”應(yīng)當(dāng)劃歸自主第三方評(píng)估，通過高校研究組織挑選課題，自主實(shí)施，展示了真正的第三方評(píng)估。

第二，將人民滿意導(dǎo)向當(dāng)作評(píng)估前提，營造評(píng)估指標(biāo)機(jī)制。在評(píng)估績效的方面，憑借“民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、和諧社會(huì)、有限有效”的思想，把地方政府工作闡釋成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)水平提高，重視增量、關(guān)注存量，產(chǎn)生年度綜合績效指標(biāo)。

第三，包括全部市、縣兩級(jí)政府，涵蓋了21個(gè)地級(jí)市及121個(gè)縣(市、區(qū))。廣東的進(jìn)步被當(dāng)作中國政治現(xiàn)代化的部分標(biāo)志，將異質(zhì)性質(zhì)非常突出的21個(gè)地級(jí)市和121個(gè)縣(市、區(qū))放在整體的評(píng)估框架下。

第四，升級(jí)評(píng)估途徑。由于體系外的不同束縛因素，在信息收集、處理與分析手段不足的基礎(chǔ)上，通過層次分析法討論營造評(píng)估指標(biāo)體系，使主觀指標(biāo)還有客觀指標(biāo)做到有效統(tǒng)一，彌補(bǔ)上述存在的問題缺陷。

第五，按照階段展示評(píng)估結(jié)果，接受群眾監(jiān)督。每個(gè)階段借助媒體展示成果，產(chǎn)生了突出的導(dǎo)向影響，產(chǎn)生了群眾投入動(dòng)力一政府感受壓力一出現(xiàn)健全績效標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)績效控制的計(jì)劃。

(二)實(shí)施第三方績效評(píng)估體系的政策建議

“十二五”規(guī)劃對(duì)中國地方政府的建設(shè)提出了新的研究，基于“新要求，新體系”的指導(dǎo)思想，筆者對(duì)現(xiàn)有的第三方績效評(píng)估體系有如下改進(jìn)建議：

第一，整合不同主體的利益取向。隨著社會(huì)各階層政治觀念的不斷加強(qiáng)，不同階層出于各自利益的考慮，參與政治過程，表達(dá)各自的利益訴求的愿望日益強(qiáng)烈。政治體制中倘若沒有一個(gè)有效的表達(dá)機(jī)制，利益主體間的矛盾沖突和利益沖突不能及時(shí)消除與化解，潛藏于社會(huì)中的不穩(wěn)定因素便因此壯大。整合不同主體的利益取向首先在于保障利益相關(guān)者成為評(píng)估主體，用以制度化的方式確立評(píng)估主體多元化。其次保護(hù)弱勢(shì)群體的參與。利益評(píng)估主體的實(shí)力與發(fā)展規(guī)模不同，要以制度的方式保護(hù)落實(shí)群體的利益。最后科學(xué)設(shè)定政府績效評(píng)估主體間的權(quán)重，將體制內(nèi)評(píng)估與體制外評(píng)估相結(jié)合，提升績效評(píng)估結(jié)論的科學(xué)、準(zhǔn)確水平。

第二，實(shí)施績效評(píng)估結(jié)果的二次評(píng)估制度。所謂二次評(píng)估制度，簡單說來，就是根據(jù)績效評(píng)估結(jié)果和改進(jìn)建議，勒令那些績效表現(xiàn)較差的公務(wù)員或部門在一個(gè)限定的時(shí)期內(nèi)對(duì)未達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行改進(jìn)，經(jīng)過一段時(shí)間的整改后再進(jìn)行第二次評(píng)估，評(píng)判這些人員或部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)績效是否得到了切實(shí)的改善與提高。由于二次評(píng)估制度的存在使得評(píng)估結(jié)果成為行政決策的重要組成部分，得以對(duì)現(xiàn)存問題進(jìn)行有效反饋，以達(dá)到提高績效水平的目的。

第三，信息公開法制化。由于信息在政府部門間的分割以及信息披露的被動(dòng)性，作為績效評(píng)估關(guān)鍵的信息處于政府壟斷狀態(tài)。這種壟斷主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府行為的壟斷，致使橫向上無法在其他參照群體進(jìn)行對(duì)比以獲取有效信息。二是縱向上的壟斷，由于沒有完善的信息披露法規(guī)，地方政府往往不愿公開過多信息，致使評(píng)估機(jī)構(gòu)在獲取其所需要的評(píng)估信息上依舊困難重重。為此一要建立信息公開制度；二要轉(zhuǎn)變政府職能、培育新型政府文化，轉(zhuǎn)變政府部門以往對(duì)待信息公開的態(tài)度。三要建立信息資源共享制度，有效降低獲取信息難度、降低評(píng)估成本。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：杜瑩