碳稅來襲：中國航空業(yè)如何拆招？

歐盟強征碳稅，是陽謀，是潮流。中國航空業(yè)應認清形勢，理性應對，著力培養(yǎng)低碳競爭能力，提高節(jié)能減排水平

特邀嘉賓

中國航空運輸協(xié)會副秘書長柴海波

中國航空法律服務中心首席專家張起淮

中國航空運輸服務研究所所長鄒建軍

武漢大學法學院教授、博導、知名環(huán)境法學者秦天寶

中國國際航空股份有限公司股份規(guī)劃發(fā)展部副總經(jīng)理 呂凌飛

背景

2011年12月1日，錘子落下。在一片反對聲浪中，歐盟氣候變化談判代表在德班大會上重申，將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系的決定“不可更改”。

2011年12月21日，歐洲法院駁回美國航空運輸企業(yè)訴訟，判定歐盟即將于2012年1月1日起征收的國際航空碳排放稅未違反國際法。這意味著歐盟單方面的征收碳稅行為已經(jīng)開始被“合法化”。如此一來，隨著世界貿(mào)易局勢日漸緊張，碳稅極可能成為未來國際航空業(yè)的強勢規(guī)則。

據(jù)國際航協(xié)統(tǒng)計，按歐盟碳排放征收方法，預計中國民航業(yè)2020年向歐盟支付超過30億元人民幣，9年累計支出176億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年下來將增加1500萬元人民幣的額外成本。

歐盟堅決征收碳稅會給中國航空業(yè)帶來什么？中國航企該如何應對？《國企》特別邀請了中國航空領域的專家和業(yè)內人士對此展開討論。

以環(huán)保的名義

《國企》：有觀點認為歐盟征收碳稅是收“買路錢”，您怎么看待歐盟的動機？

秦天寶：歐盟此舉是以環(huán)保名義采取的貿(mào)易措施，有以下幾個方面的考慮。

最直接和主要的原因是：第一，歐盟想要達到國際法規(guī)定的碳減排義務和目標。如果不把航空業(yè)納入碳排放交易系統(tǒng)，實現(xiàn)目標就比較困難。第二，為了公平。如果歐盟航空企業(yè)承擔了減排義務，而非歐盟的航空企業(yè)不承擔義務，那么歐盟企業(yè)的負擔就重了。第三，歐盟此舉能夠讓其在全球碳市場上占據(jù)主導地位。所以，我們不能簡單把歐盟的動機歸為謀利，應該說歐盟是把環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展很好地結合在一起了。

鄒建軍：歐盟一方面是把它的環(huán)保理念傳播給其他國家，另一方面也是希望通過環(huán)保途徑獲得經(jīng)濟增長的新動力。

張起淮：行為動機往往具有復雜性，所以我們很難單純說歐盟征收碳稅的動機是環(huán)保還是創(chuàng)收。征收碳排放稅的確可以給歐盟帶來至少每年12億美元的收入，但是，這對于愈演愈烈的歐債危機形成的金融缺口可謂是杯水車薪。所以，說歐盟意在“斂財”是缺乏依據(jù)的。

我認為歐盟征收碳稅的理由有二：

第一，據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)有全球的溫室氣體排放中，航空業(yè)的排放比例占2%? 3%，雖然總比重不高，但 1990年到2006年間增長了98%，增長速度為各行業(yè)之首。預計到2020年航空業(yè)的碳排放量達到8億噸，2050年會占據(jù)全球排放總量的10%，可以說，限制航空業(yè)的碳排放勢在必行。結合歐盟一直以來在環(huán)保領域的種種行動和努力，有理由相信歐盟此次征收碳排放稅的主要目的還是在于完善其環(huán)保框架，限制溫室氣體排放，促進環(huán)境改善。

第二，除了環(huán)保動因之外，歐盟還可能獲得更多“額外”利益。由于此法案規(guī)定的征收碳排放稅的地域起點從始發(fā)地開始，歐盟借此法案可以利用航空業(yè)的國際性，把區(qū)域性減排方案延伸到全球，以取得在解決溫室氣體排放方面的領導權和全球碳排放交易市場中的主動權，從而進一步帶動歐盟地區(qū)碳檢測、核查業(yè)務、碳交易與相關金融行業(yè)的發(fā)展。由于掌握了碳排放標準的主動權，歐盟此舉間接地提高了國外飛機制造商、航空公司進入歐洲市場的門檻，削弱了外國企業(yè)在歐洲的競爭力。另外，歐盟可以將收取的碳排放稅收“補貼”給歐洲航空公司，以加強環(huán)保節(jié)油技術的研制、開發(fā)，變相保護了歐洲本土航空企業(yè)，為之提供了更多的優(yōu)勢和機會，帶動本地區(qū)航空業(yè)及配套附屬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉型。

柴海波：歐盟此舉并不能對節(jié)能減排產(chǎn)生直接的效果，不是直接的減排手段，而是一種單方面建立的、以節(jié)能減排名義實施的、具有金融性質的迂回制度設計。

《國企》：有評論指出航企將會增加轉機次數(shù)，這樣無形中增加了碳排放。您認為歐盟此舉的實際環(huán)保效果能否達到預期？

秦天寶：從理論上說，航企有可能通過增加轉機來減少碳稅。但航企會不會這樣選擇還有待觀察，因為他們還要考慮成本問題。總體上，我覺得歐盟應該可以實現(xiàn)其環(huán)境保護的目的。

鄒建軍：現(xiàn)在還很難看到碳稅的實際環(huán)保效果。事實上的效果并不是我們現(xiàn)在能夠測算的。我們要考慮的是它的綜合效應，而不是某一方面的效應。

張起淮：從歷史來看，歐盟此種行為已不是第一次。之前一起著名的事件就是2006年歐盟委員會通過了《歐盟電子電機設備中危害物質禁用指令（RoHS）》，要求所有在歐盟境內生產(chǎn)的和試圖進入歐盟銷售的消費類電子電氣設備，應消除在《指令》中所涉及的多項有毒物質，以確保電子、電機設備的使用安全，并降低在這些類型設備回收中對于環(huán)境的影響。在此法案推出時，也曾遭到各國尤其是發(fā)展中國家制造商的強烈反對，認為歐盟意在制造“環(huán)保壁壘”，限制外國相關企業(yè)在歐洲市場的競爭力。然而，國外企業(yè)迫于失去歐洲市場份額的壓力，開始對現(xiàn)有的設備、原材料、加工流程進行大規(guī)模的改造升級以符合RoSH 標準。在《RoHS》實施三年后，全球各大電子、電機設備制造商均已執(zhí)行了RoSH標準，并轉化、吸收了相應的研發(fā)和更換成本。

歐盟此次對航空業(yè)征收碳排放稅的舉措和《RoSH指令》一樣，主要目的在于保護環(huán)境、降低碳排放、減少污染。有人認為航空公司可能采取轉機手段規(guī)避碳排放稅，但我們也要看到，航空公司這樣做很可能加大了其他成本費用，比如燃油的消耗費用。另外，轉機還要與停靠國的民航、空管部門進行磋商談判，還要支付額外的因轉機產(chǎn)生的機場空港費用和塔臺費用等多項費用。因此，雖然理論上通過轉機能規(guī)避一定數(shù)額的碳排放稅，但是這種方式實際上可操作性并不強。

事實上，市場最終由消費者需求來決定。目前歐洲航線直航的剛性需求很大。根據(jù)芬蘭航空在2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，歐洲航線的主要乘客是商務人士，對于來往于歐洲和其他國家大量的商務旅客而言，快捷、便利和良好的體驗是第一考慮的要素，而轉機無疑延長了時間，不會被大部分商務旅客接受。所以綜合所有因素考慮，如果歐盟該法案如期實施，轉機帶來的碳排量增加將會很小。

不全是壞消息

《國企》：您認為歐盟征收碳稅將對中國航空業(yè)有什么影響？

秦天寶：對中國航空業(yè)的影響要從兩個方面來看。一方面，航空業(yè)的成本加大，有可能會轉嫁到消費者頭上；另一方面，這樣能夠促使中國航企盡早在技術和管理上做出努力減少溫室氣體排放，也不見得是一件壞事。

呂凌飛：有很多咨詢機構、投資銀行甚至歐盟官方，都在鼓勵航空公司向消費者轉嫁排放交易成本，并且進行了細致計算。提供這些建議的多是歐盟碳排放交易權系統(tǒng)的既得利益者，根本目的是促使中國航空業(yè)納入此系統(tǒng)。如果航空碳稅實施，將不可避免地存在向消費者轉嫁成本的行為。我們一直在中國政府有關部門的領導下，堅決抵制碳稅實施。我們這樣做是在努力保護中國的航空業(yè)、努力保護我們消費者的核心利益，履行一個大型國有企業(yè)的社會責任。

鄒建軍：雖然從經(jīng)濟學理論的角度來判斷，航企最終會把碳稅成本轉嫁給老百姓。事實上從市場營銷的角度來看，這個可能性是非常小的。因為如果這樣做就會導致很多人選擇其他替代方式，比如商務人士采用視頻方式交流，旅游者選擇短途旅行而不是去歐洲。所以，事實上碳稅是很難轉嫁的。

張起淮：歐盟此舉會對中國航空業(yè)產(chǎn)生很大影響。

第一，最直接和最顯著的影響是國內航空公司歐洲航線的運行成本大大增加。飛往歐洲的中國航企有60%的碳排放將不得不從市場上通過拍賣方式獲得，比歐盟本土航空公司的費用將高出4倍以上。如果以此計算，2012年，中國航空公司需要支付7.43億元的碳排放稅。這種成本增長在短期內對各航空公司的影響并不明顯，只占到2010年國內航空公司凈利潤的2.3%。但是，這種成本壓力將逐年遞增。對于以歐洲為主要航空客源地的中國民航業(yè)，十分致命。此外，航空公司出于碳排放稅收的考慮，會通過更換、淘汰現(xiàn)有機型，對機組人員進行培訓等方式以減少碳排量，但這增加了航空公司的成本。

第二，歐盟此舉會對國際空港格局造成深遠的影響。由于經(jīng)停歐洲成本增加，很可能造成中東地區(qū)空港的興起，從而影響到國內航空業(yè)現(xiàn)有的運營戰(zhàn)略。

第三，歐盟此舉對于國內航空制造業(yè)也帶來很大壓力，迫使飛機制造商加大加快新型環(huán)保、低碳排量飛機的研制和開發(fā)，加大技術成本投入和創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)結構升級。

第四，將會造成歐洲航線票價幾百元的上漲，因為航空公司在實際運作中，很有可能將這筆碳排放稅以機票漲價等形式轉嫁到最終消費者身上。另外，由于計算方式問題，直飛所產(chǎn)生的碳排放稅比轉機要高，因此直飛和轉機機票的差價會進一步拉大。

《國企》：中國航企目前在環(huán)保方面與歐洲國家的差距有多遠？

鄒建軍：在碳排放方面我們和歐洲國家是不會有任何差距的，甚至我們可能更占便宜，因為畢竟我們的機隊更年輕。歐洲國家的飛機和我們一樣使用的是航空煤油，現(xiàn)在生物燃料還處在研發(fā)階段，能不能大量使用還是個問號，更多的是個噱頭，沒有很大的實際意義。

呂凌飛：中國航空業(yè)是一個正在成長中的行業(yè)，歐洲大部分航空公司發(fā)展成熟，碳排放總量遠比中國航空公司大。就單位排放效率來說，我國航空公司每噸公里排放低于歐美航空公司平均水平（根據(jù)EU ETS 2010年監(jiān)測數(shù)據(jù)）。這有兩個原因：第一，我國航空公司機隊明顯比歐洲航空公司機隊新。我們的平均機齡僅有7年，而歐洲主要大型航空公司平均機齡超過10年，新飛機的燃油效率更高，因而排放更低。第二，中國人出行更多乘坐經(jīng)濟艙，歐洲人更多乘坐頭等艙公務艙出行，相同的飛機中國航空公司承載的旅客比歐洲航空多，運輸效率更高，單位排放更低。

無論是從排放總量考慮，還是從排放效率考慮，更應該減排的是歐洲航空公司。根據(jù)歐盟的機制設計，我們的航空公司需要支付巨額資金用于購買碳指標，是極端不合理的。

張起淮：目前中國各大航空公司在飛機機型配備上和歐洲航空公司之間的差別并不明顯，但這不代表我國航線飛機和歐洲相比在環(huán)保方面不存在差距。中國航空公司不僅在環(huán)保觀念、技術保障配套環(huán)保環(huán)節(jié)上落后，而且現(xiàn)行民航業(yè)環(huán)保制度也落后。

首先，在航班機型的計劃調度上，不能有效按照機型特點安排合適的航運線路，優(yōu)化航線，造成了油耗和碳排量的增加。而在這點上，歐洲航空公司就做得很好。

其次，歐洲航企已經(jīng)開始尋找新的環(huán)保替代性能源，以降低碳排量和節(jié)省成本。除了應用生物航油外，歐洲航空公司也開始著手更換混合動力飛機（例如波音777s混合動力）以節(jié)油減排。中國航企在這方面起步比較晚，相比歐洲較為落后。

最后，在控制空中飛行、加強空中管理、地面起飛、滑翔以及員工節(jié)能減排意識等“軟件”方面，中國和歐洲的差距還很遠。

順勢而行 積極應對

《國企》：美國航空業(yè)的訴訟已經(jīng)失敗，對中國航企來說，法律路徑的勝訴概率有多大？

柴海波：勝訴難度確實很大，要在歐盟控告他們自身的法律不合理，有很多天然屏障。現(xiàn)在要做的就是聯(lián)合一切力量“團結奮戰(zhàn)”。我們不會放棄起訴的權利，依然在準備起訴。但是因為美國此次敗訴，我們需要再研判一下形勢，重新商討起訴方案。雖然歐盟征收“碳稅”是2012年1月1日開始計算，但真正收費預計等到2013年的3月，所以在這之前我們都還有機會。

張起淮：目前已經(jīng)有包括中國、美國、俄羅斯、印度、日本等26個國家共同簽署了有關反對歐盟碳排放交易計劃的聯(lián)合宣言，并正式向國際民航組織提出了抗議。但是，如果中國提起訴訟，我認為勝訴并非易事。因為：

第一，歐盟的做法在程序上確實欠妥，但節(jié)能、環(huán)保、減排代表了全球大的發(fā)展方向，也是人類生存的根本基礎。所以，民航業(yè)的反對聲音不可能阻攔。

第二，此類國際訴訟本身具有很大的難度，又在歐盟法院管轄。中國作為發(fā)展中國家，在國際社會中拿起法律武器維護自身權益的經(jīng)驗太少。

第三，從目前美歐爭訟的過程和結果看，歐盟在此問題上的態(tài)度是堅決和強硬的。2011年12月16日，美國國務卿希拉里已警告歐盟在碳排放問題上不要“走錯路”，并威脅要采取報復行動。然而，歐盟法院并不為其所動。

但法律路徑還是值得一搏。美國空運協(xié)會及其會員單位起訴歐盟的理由是該法案違反了《芝加哥公約》的相關規(guī)定。中國企業(yè)如以同樣的訴由起訴，將不能得到歐盟法院的支持。因此，中國企業(yè)可以歐盟違反《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》規(guī)定為訴由起訴歐盟。理由如下：

第一，在美國與歐盟的訴訟中，歐盟以自己不是《芝加哥公約》簽署方為由進行抗辯。而歐盟是《京都議定書》的簽署方。

第二，《京都議定書》以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》都規(guī)定了發(fā)達國家及發(fā)展中國家負有“共同但有區(qū)別的責任”。但歐盟此法案將所有國家統(tǒng)一納入強制繳納碳排放稅的范圍一致對待，沒有將發(fā)達國家和發(fā)展中國家區(qū)別。另外，歐盟規(guī)定碳配額以歷史排放數(shù)量為基數(shù)，基數(shù)越大獲得的配額就大。這種計算方式使發(fā)展中國家承擔了比發(fā)達國家更重的減排義務。

第三，《京都議定書》第2條第2款規(guī)定：各國同意采取聯(lián)合行動來處理航空碳排放問題，而歐盟此次的單邊行為有違反此規(guī)定之嫌。基于國際公法公約優(yōu)先適用的原則，可以此為訴由對抗歐盟征收碳排放稅的法案。

秦天寶：早在2006年12月，歐盟委員會就首次提出將歐盟航空業(yè)納入“溫室氣體排放權交易機制”的立法建議。同時，歐盟早在幾年前就向歐盟外各國通報了準備將國際航空業(yè)納入“溫室氣體排放權交易機制”決定的情況。可以看出，此項法案是經(jīng)過精心布置、籌備的，不會輕易動搖。

現(xiàn)在，美國都敗訴了，中國能勝訴的可能性就很低了。但我們還是要去打官司，給歐盟施加壓力，為我們的政治談判提供籌碼和支持。

《國企》：從長遠來看，您認為中國航空業(yè)應該如何應對？

鄒建軍：我覺得現(xiàn)在中國航空企業(yè)能做的非常有限，更多的是需要政府出臺一些應對措施。簡單的方式就是采取反制措施，你征我的，我就征你的。復雜的方式可能就是大家談交換條件。

柴海波：首先，中國航企要做的就是配合中國政府和行業(yè)組織，由中航協(xié)出面談判，單個航企沒有力量，也分散了精力。中國航企不應該配合歐盟有關國家，不應該給他們提供相關的數(shù)據(jù)，也不應該單獨與歐盟談判所謂的優(yōu)惠政策。

其次，中國航協(xié)已經(jīng)請求中國政府以及各行政主管部門及早制定相應的政策和反制措施。發(fā)改委已經(jīng)明確告知中航協(xié)，政府有關部門正在研究反制措施。

呂凌飛：減少行業(yè)碳排放，應對氣候變化是全球最為關注的話題。作為一個有強烈社會責任感的公司，我們始終努力提高燃油效率、減少航空器排放。過去十年，國航的運輸規(guī)模增長了254%，而燃油消耗僅增長了188%，燃油效率提高了18.6%，累計減少二氧化碳排放245萬噸。未來，國航還將持續(xù)深入推進節(jié)能減排，與全行業(yè)緊密協(xié)作，努力提高中國航空業(yè)整體運行效率，進一步降低排放。

秦天寶：中國航企一要內部挖掘，提高自身技術，通過行業(yè)整合等方式，降低碳排放量。二要外部爭取，通過國家與歐盟的談判，至少給中國一定的寬限期。

另外，這件事情也給我們一個很大的教訓。我們應該未雨綢繆，而不是問題迫在眉睫才想到要解決。從某種意義上說，這件事也怪不得別人，只怪自己不積極主動。以后我們要在法律和技術上提前做好準備，盡量避免發(fā)生類似事件。

張起淮：歐盟的做法在程序上確實欠妥，但主要立法意圖和目的在于降低碳排放量，控制溫室效應，代表了全球的發(fā)展方向。從長遠來看，這樣有利于環(huán)境保護、優(yōu)化航線以及動力新技術的改革和創(chuàng)新。民航業(yè)的反對聲音不可能阻攔。國內航空公司是短視的，起訴歐盟只會弄巧成拙。

所以我認為，中國的根本對策在于：第一，針對目前國內航空業(yè)的碳排放現(xiàn)狀，積極通過航線優(yōu)化，加強人員培訓，購置、研發(fā)飛行節(jié)能設備和新型節(jié)能飛機，尋找替代性環(huán)保飛行燃料，制定關于航空業(yè)碳排放的國家強制標準等方式，切實降低航空業(yè)的碳排放水平，推動中國在獲得節(jié)能所帶來利益的同時，在航空業(yè)環(huán)保、減排領域與世界領先水平接軌，從而為制定自己的規(guī)則獲得話語權，占據(jù)主動地位。

第二，歐盟的飛機在中國的天空飛行也會產(chǎn)生碳排放，也對我國造成了不利影響。中國應當盡快參照歐盟標準，研究、建立自己的碳排放交易體系，并與歐盟的體系對接。我們可以采取和歐盟相同的方式，向歐盟的飛機征收碳排放稅，然后運用對接機制行使“相互豁免權限”。或者，中國航空公司可以在國內植樹造林，掙得“碳信用”，再憑此“碳信用”向歐盟購買排放配額。這才是中國航企的根本應對之道。倘若全球各行業(yè)都如此，人類就有望徹底扭轉環(huán)境危局。