美國IRA計劃對完善中國個人養老儲蓄制度的啟示

摘 要：美國20世紀70年代建立的IRA計劃使個人養老儲蓄觀念深入人心。IRA資金投資于金融市場的成功，盤活了大量養老資金，也進一步完善了美國的多支柱養老保險體系。中國以構建多層次養老保險體系為目標，但至今仍局限于第一層次。養老體系的不完善與國民經濟的飛速發展形成巨大反差。在目前基本養老保險制度尚不能滿足居民養老需求的現實條件下，有必要構建以個人儲蓄為核心的養老保險制度，在這方面，IRA計劃的成功經驗值得中國借鑒。

關鍵詞:IRA計劃；個人養老儲蓄；美國；中國

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0096-02

一、三支柱養老保險體系

世界銀行于20世紀90年代提出了“三支柱”社會保障模式，包括：由政府舉辦的基本養老保險，企業為職工建立的企業年金和個人養老儲蓄收入。“三支柱”模式構建了一套自上而下，由公共到私人的養老保險體系，在注重政府和雇主責任的同時，也強調個人責任。個人養老儲蓄為許多國家所重視，比較典型的是新加坡、智利這類儲蓄積累型國家。此外，美國的IRA（Individual Retirement Accounts）計劃不斷發展，日臻完善，在構建“三支柱”養老保險模式探索中做出了很大貢獻，值得中國借鑒。

二、個人養老儲蓄

個人養老儲蓄廣義上是指個人為養老而儲存的財富，狹義上則是指個人在國家政策安排下進行的養老儲蓄計劃。個人養老儲蓄制度是中國多層次養老保險體系的一個組成部分，是由職工自愿參加和選擇經辦機構的一種補充保險形式。社保部門制定具體辦法，職工根據個人收入情況，按規定繳納儲蓄性養老保險費，記入當地社保機構在銀行開設的養老保險個人賬戶，按不低于同期儲蓄存款利率計息，本息一并歸職工個人所有。這可以看做是一種由國家幫助個人管理以養老為主要目的資金，并代為理財的模式。

三、中國個人養老儲蓄制度發展現狀及政策選擇

早在1991年發布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》文件中就首次提到個人養老儲蓄制度。文件規定：“國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險和職工參加個人儲蓄性養老保險，并在政策上給予指導”，提出建立包括個人儲蓄性養老保險在內的三層次養老保險體系。二十年過去了，前兩個層次均有不同程度發展，但第三層次的個人養老儲蓄制度因為政策定位不明、參與者少，投資渠道匱乏等原因，不僅沒有發展，反而淡出了人們的視野。

據有關調查表明，中國2009年末城鎮居民收入差距已經擴大至8.9倍，如果算上廣大農村地區，收入差距甚至達到20多倍。在中低收入人群仍占絕大多數的情況下，未富先老問題將日益嚴峻。農村養老、進城務工人員養老以及城鎮低收入者養老問題都在不斷叩問著現行的養老保險體系。以中國目前的財力來看，單從公共體制下的基本養老保險層面著手難以解決這些問題，因此，必須從突出個人責任的儲蓄性養老方面想辦法。對此，國家必須作出政策選擇，盡快完善個人養老儲蓄制度，鼓勵中低收入者通過參與該制度實現老有所養。

四、美國的IRA計劃

1.IRA計劃概況。1974年，美國國會通過了著名的雇員退休收入保障法案，建立了一種新的養老金計劃——個人退休賬戶，也就是IRA計劃。政府鼓勵沒有加入企業年金的員工，通過參加個人退休養老儲蓄計劃來保障自己的退休收益。每個參加該計劃的美國人都可以擁有自己的個人賬戶，個人賬戶一經設立不得隨意終止或更改。個人賬戶擁有者每年可向自己賬戶繳存一定數額的現金。存入IRA的錢屬于個人稅前收入，只要退休后再將這些投資變現，便可享受投資收益稅收優惠，但若提前支取則須補繳所得稅，再處以10%的罰金。由于IRA具有減稅、盈利延稅或免稅等政策優勢，經過幾十年的滾存，參與者的收益比需要交稅的普通投資賬戶收益往往高出許多。在此后的三十多年時間里，美國不斷適時調整現金繳存標準和稅收優惠及減免政策，進一步推出Roth IRA和配偶IRA等擴充性品種，使得相當一部分美國人從中受益。截至2004年，全美家庭中，約32.8%的家庭（3 670萬個）參與了傳統型IRA計劃，約12.8%的家庭（1 430萬個）參與了Roth型IRA計劃。

2.IRA資金的運作。在政府對IRA的支持下，人們積極參與進來。個人賬戶的快速增長積累了大量資金，同時，IRA所有者可以自由地參與到個人資金的投資管理中，使得各類針對IRA資金投資的專業機構應運而生，包括商業銀行、證券公司、投資銀行、基金公司以及保險公司等許多金融機構。在三十多年的發展中，IRA賬戶資金的投資比重發生了很大變化。在20世紀80年代初期，計劃參與者主要將資產投放在銀行存款上，如在1981年，IRA賬戶資金中銀行存款就高達72%，到了2004年，共同基金和各類證券比重分別達到43%和40%，銀行存款則縮減到8%。多年的競爭使共同基金取得了IRA投資領域的絕對地位，同樣，IRA計劃也給參與者帶來了實惠，比如，一個綜合稅率為30%的人，假設每年投資平均收益為9.3%，10 000美元的初期投資，經過三十年的稅賦延期增長后，總額將會達到143 179美元，同將其放入扣稅賬戶所帶來的收益相比，差距可達到33 300美元以上。

五、IRA計劃對中國的啟示

1.做好個人養老儲蓄制度設計。IRA計劃取得成功的秘訣除了繁榮的金融市場外，其科學的制度設計和有效的政策調整也是一個重要前提。有鑒于此，中國社保部門需要以前瞻性的視野進行個人養老儲蓄制度設計。這就需要明確參與該制度的條件、賬戶的建立、資金管理、投資渠道、投資收益繳稅、投資過程監管以及賬戶資金的支取等多個環節和各環節的操作辦法。

2.制度參與者和賬戶繳存標準確定。IRA計劃設立之初，僅針對沒有納入企業年金計劃（如401K計劃）的個人，之后再酌情拓寬參與者范圍，確保了低收入者與其他人同等的養老權利。因此，在初期階段，首先，要明確目標人群是未納入基本養老保險體系的低收入者，以此來保障他們的養老權益。其次，要特別注重保護農民工、準城市人口、城鎮低收入者在內的城市謀生群體的利益。再次，針對目標群體收入差異性和不穩定性的特點，設定具有選擇性的資金繳存標準。最后，在經濟發展到一定程度或收入差距逐步縮小的條件下，要及時調整繳存標準，適當放寬制度參與者的條件，讓更多人能享受到該制度的優越性。

3.個人養老儲蓄賬戶的設立。可為制度參與者開設獨立的個人賬戶，由參與者所在地的社保部門負責辦理和管理。個人賬戶一經設立不得隨意終止，賬戶資金在達到退休年齡前不得隨意提取，但可允許賬戶隨工作流動遷入遷出。個人賬戶要與指定范圍內的銀行卡賬戶綁定，方便繳費，銀行負責賬戶資金的管理，并采取更加靈活的方式計息。銀行卡賬戶還可以與未來的投資賬戶進行綁定，投資收益扣除交易費用后劃歸個人銀行卡賬戶。這樣既確保了賬戶管理方、資金管理方和投資經紀人之間相互分離，也方便賬戶所有人通過銀行監督和查詢賬戶資金使用情況。

4.個人投資決策權問題。就中國大部分低收入者而言，并不具備專業的金融知識和理性的投資意識。作為賬戶所有人，要賦予他們投資方向的決策權，同時又要降低相伴的決策風險性。首先，主管部門要甄選出經營績效穩定、信用評級較高，且資本實力雄厚的基金公司或投資經紀人，讓他們公平競爭。其次，要求基金公司或投資經紀人定期公布經營數據，數據要化繁為簡，便于投資者理解和橫向比較。最后，規定不同年齡段個人賬戶中投資于每一類產品的最高比例和品種，以降低風險。比如，可以規定投資基金的比例不超過30%，債券不超過20%，壽險產品不超過10%等，不少于3個投資品種，但選擇銀行存款除外。

5.賬戶資金產品投資選擇。IRA投資渠道極具多元化，且收益穩定，中國金融市場雖不完善，投資對象也不夠成熟，但個人養老儲蓄資金的注入，可能會是推動金融市場規范和活躍的強心劑。目前，基金產品是比較可靠的投資選擇，雖然存在經營績效波動，但幅度遠小于股市，并且這種波動一般可以通過幾十年的連續經營被抹平。另外，大型公司債券也具有風險低，到期收益率高于同期銀行存款利率的特點，可作為次優選擇。還有一些優質的銀行理財產品也具有品種豐富、投資靈活、收益率穩定的特點。

6.稅收政策及例外情況處理。養老儲蓄賬戶資金是個人的養老錢，其地位的特殊性需要政府在政策層面給予適當的稅收優惠或減免。筆者認為，對于收入低于一定水平的個人或家庭，可以實施投資收益免稅，收入達到一定水平的，要按梯級征稅，但稅率應適當降低，稅收可在賬戶資金支取時一次性扣除。借鑒美國經驗，在賬戶所有人生病住院需要支付大額醫藥費、子女非義務教育學費、購買首套住宅房款以及在賬戶所有人意外死亡等情況發生時，允許提前支取，但應按規定繳納相應稅收和因提前支取所產生的費用，以此來避免個人養老儲蓄的短期行為，鼓勵參與者長期投資。

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