鄉村振興戰略視域下土地制度建設的路徑研究

張麗薇

[摘要]針對現階段土地制度改革面臨的產權歸屬流轉界限不清，土地規模化效益低下，集體土地、宅基地管理難度大等問題進行了分析研究，提出建立清晰明確的產權制度、完善農村土地承包經營制度、完善宅基地的流轉制度、嚴格土地執法等對策建議。

[關鍵詞]土地政策;三權分置;政府市場

[中圖分類號]F320.3[文獻標識碼]A

1 改革開放以來農村土地制度發展歷程回顧

1.1 1978年以來的農村土地制度：家庭聯產承包責任制

由于人民公社嚴重損害了農民的利益，很多農民開始了新的探索，安徽省、浙江省、四川省等地都出現過家庭承包的苗頭，但都在萌芽階段就被否決了，直到1978年，安徽小崗村成為了“家庭聯產承包責任制的發源地”，這也是第一個對農村經濟產生一定影響的探索，但是“包干到戶”的實踐仍然遇到重重阻力，鄧小平同志在關鍵時刻的講話，一下子扭轉了形勢，1980年鄧小平明確肯定小崗村的做法，使家庭聯產承包責任制得以運行下去。家庭承包經營和集體統一經營的方式適應了當時的生產力發展水平，人民手工勞動能力較差的現狀使得勞動的生產條件得到了改善，生產的效益提高了，農民收入增加，每家每戶生產條件的改善也帶動了農業整體經濟的發展。

1.2 1984年“15年不變”，完善統分結合的雙層經營體制

中共中央1984年的一號文件出臺表明：土地承包期一般應在15年以上;1993年11月中共中央做出決定：耕地承包期再延長30年不變，對于一些從事如治沙改土等開發性的生產的領域承包期可以更長一些，這意味著農村土地承包關系從第一輪承包開始保持45年不變，確保了土地承包關系穩定并長久不變。政策的出臺對穩定承包關系、保護農民的合法權利都起到了重大作用，既確保了農戶的承包權長期穩定不變，又使得土地的經營權充分發揮作用。

1.3 十九大報告土地承包期再延長30年不變

土地的承包期長達75年不變，就是為了更好地貫徹農村土地的“三權分置”政策，即土地的所有權、承包權、經營權三權分離，“三權分離”使得農村土地在強調分配公平的基礎上同時注重了效率。較長的土地承包期有益于農民對土地的長期占有和處置權，有利于提高農民對土地的生產積極性，加大投資，即使進城務工，也可以通過把土地租讓出去來獲得收益，又不至于讓土地荒廢，大大提高了土地的利用效率。

2 土地制度存在的問題及原因分析

家庭聯產承包責任制在原先高度集中的土地所有權中分離出經營權，后又通過不斷延長承包期，制約農村經濟發展的土地障礙主要有：土地產權界定不清晰，土地承包規模化效益低下，宅基地的流轉退出難度大等問題突出，下面將分別從這幾個方面去論述當前農村土地制度存在的問題。

2.1 土地產權歸屬流轉界限不清

首先，農村土地歸農民集體所有，但是法律在此相關方面并沒有做出明確詳細的規定，這就直接導致土地所有權的行使代表沒法有效履行職能;現實生活中，存在集體土地所有權主體虛位，對土地的分配使用并沒有嚴格的限制，少數干部投機取巧的行為，使得農民合法的土地使用權受到了侵害。其次，土地的收益權分配主要是在國家、集體和農戶間進行的，收益權的分配比例是否合理對提高農業生產效率起著重要作用，想要充分發揮農民主體的作用就必須使收益權的分配比例合理化，農民應該獲得絕大多數的收益，國家和集體也應該獲得一部分收益，用在對公共物品和基礎設施的建設上。但是在實際的土地征收使用過程中，農民獲得收益比例較低。

2.2 土地規模化效益低下

我國實行的家庭聯產承包責任制在分配土地時，更加注重的是分配土地的公平性，而不是注重土地分配能夠帶來的效率與收益，大多數地方在分配土地時按戶或者人口對好壞地塊搭配給農民進行分配，這就直接導致整片的土地被分成很多的小塊，由各戶農民分別進行承包經營，在各家分別經營的時候，會在田地上建設很多的田埂、溝渠，使得土地的面積進一步變小。受地塊的分散和每戶經營土地面積的限制，給農戶的日常經營帶來了很多壞處，即使農民在土地耕種過程中想使用機械化規模化的生產方式進行生產，但是由于生產的成本過高，使得個體農戶沒法進行生產，小規模的生產使得在我國農村仍然存在濃厚的小農經濟自給自足的氛圍。

2.3 宅基地管理難度大

我國的法律法規和政策雖然都對宅基地的管理作出了規定，但是在實際運行過程中，對宅基地的管理仍然十分混亂，宅基地制度的運行游走在法律和現實之間，有一部分原因是由于執行問題，但是其根本原因是有些法律規定的問題不符合實踐發展的需要。我國對宅基地的分配是無償的，只要法律條文內符合規定的農戶都可以申請，所以即使很多農戶用不上，也會積極地去申請。農戶已經不住在農村了，但是仍然占著宅基地的使用權，這使得農村的很多宅基地常年被閑置，由于我國的法律和政策規定，宅基地的流轉范圍是十分有限的，農戶宅基地的使用權只能在本集體內部的使用范圍內才能進行流轉，由于宅基地的流轉市場狹小，農民無法靠宅基地獲得更多的收入，所以農民并不愿意讓渡宅基地的使用權。

3 農村土地制度改革的對策建議

推進農業的現代化建設就必須要進行土地制度的改革，我國目前的土地制度還不能有效地為農業現代化發展服務，針對現行的土地制度存在的問題，我國土地制度的改革應該從集體建設用地、承包地、宅基地三大方面入手，兼顧中央與地方的差異性，處理好效率與公平的關系，保證農民權益不受損的情況下進一步推進土地制度改革。

3.1 建立清晰明確的產權制度

產權明晰、完善的土地所有權制度是產權明晰的土地使用權制度的前提和基礎，而且在土地承包經營權改革中出現的很多深層次的矛盾，其根源都與土地的所有權制度有關系，我們必須在堅持土地集體所有的基礎上進行土地制度的改革。按照物權法的理論，土地所有權和土地使用權是可以分離的，在如今的社會大背景下它具有可行性和必然性，二者分離使得使用權具有獨立性，在一定程度上保護自己的合法權益不受侵害。為了強化土地的使用權，我們國家不斷延長土地的承包權，使得其穩定并長久不變，要想強化使用權的效力，必須從法律層面把土地的承包權當做不可侵犯的財產權利，如果農民的承包權受到了侵害，法律要做出和其他財產權利相應的懲罰。

3.2 完善農村土地承包經營制度

在當前的社會發展情況下，土地的承包經營仍然具有社會保障的功能，所以土地承包地完全沒有限制地進行流轉是不現實的。對于土地承包地流轉的制度設計必須既發揮土地保障農民基本生活水平的功能，同時又給農民對土地充分的處置權發揮好土地的財產功能。土地制度的改革應該在《農村土地承包法》的基礎上簡化流轉的方式，當前土地的轉讓權、入股權、繼承權都在不同程度上受到了限制，尤其是土地的抵押權是被法律所禁止的，土地不允許被拿去抵押在很大程度上限制了土地的融資功能，也限制了土地規模的進一步擴大。法律還應該對土地所有權和使用權的權利和義務界限規定清楚，在“三權分置”的基礎上充分實現土地的流轉，從法律層面上給農民以保障，消除農民因擔心土地流轉出去但在土地承包到期后卻收不回來的顧慮，促進土地的流轉擴大土地的規模化經營。

體制機制的完善對促進土地的承包流轉有很大的積極影響，要想促進土地承包流轉權的實施，必須完善土地流轉的市場機制。各地方政府應該根據本地區的實際情況給農民提供土地流轉的平臺，提供政策咨詢，完善合同制度，調節糾紛，進行產權的登記等各個方面提供服務;其次，各地方政府還應該有土地的扶持政策，鼓勵農民對土地經營體制進行創新，在政策、資金、稅收擔保等方面給農民以充分的支持，對新型農民給與專業化培訓，做好引導農民轉移就業的工作。

3.3 完善宅基地的流轉制度

想要繼續發揮宅基地使用權的保障功能，就必須堅持原先“一戶一宅”的無償分配制度，但是我們國家的宅基地的分配必須有面積的限制，根據各地的土地使用情況的不同，在宅基地比較富余的地區，可以仍然按照之前“一戶一宅”的方式進行分配，但是在很多地區宅基地的使用比較緊張，無法滿足農民一戶配有一處宅基地的地區，我們可以使用以低層或多層住宅的方式實現住有所居，充分發揮宅基地的社會保障功能。但是我們在執行分配制度的基礎上，必須加強監管，否則就會使得宅基地的使用權發生混亂。

3.4 政府嚴格土地的執法

地方政府必須從土地經營者的角色中解脫出來，將重點轉向土地的規劃和用途的管制上，土地經營性建設用地的入市要想穩步開展，政府的管理起到重要作用，為了使地方政府更好地履行自己的職能，中央政府必須制定合理的稅收政策，使地方政府可以以征收稅費的形式獲得一部分財政收入;其次優化公共財政體制，使政府不在過度依賴土地出讓來補充財政收入的不足。政府相關部門必須制定合理的土地利用規劃，控制用地指標使土地有計劃地向前推動，對于集體經營性建設用地的使用條件和各種具體用途必須給與明確控制，推行土地制度的法治化，確保國家土地管理目標的實現。

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