國有經濟布局和調整的原因研究

　　【摘 要】忽略國有經濟的發展史是國有經濟布局和調整研究的一個不足，本文試圖從更長更廣的角度來審視國有經濟，發現其布局與其擴張時期、背景密切相關，而國有經濟的調整則與其當初擴張的背景條件變化有關。
　　【關鍵詞】國有經濟 自然壟斷 布局 調整
　　
　　目前有關國有經濟存在依據的理論，其實只是對世界國有經濟實踐的表面總結，只能作為國有經濟發展的眾多結果之一而存在，而不能作為國有經濟發展的原因而存在。這些理論，既不能很好地解釋國有經濟產生與擴張的問題，又不能很好地解釋國有經濟布局的問題，同時更不能很好地解釋國有經濟民營化、私有化問題。因此，作為理論，其對實踐的指導意義也就值得人們懷疑。
　　對現有理論的商榷，源于以下幾個疑問：國有經濟為何會在二戰前后大規模擴張？無論是在發達國家還是在發展中國家，國有經濟的大規模擴張為何主要集中在一些相同的領域？為何國有經濟在世界各國遇到了同樣的問題，受到了相似的對待？解釋這些問題，需要對國有經濟史重新觀察。
　　一 國有經濟擴張的原因
　　國有經濟的存在歷史悠久，軍艦建造廠、軍工廠、郵政局、早期電信通訊系統和供水系統，這些都是本質上私有的資本主義結構內公共企業最早期的和至今仍繼續存在的某些例子，但國有經濟的弱小也是不容置疑的。但是，20世紀上半葉，在上述微弱的公共企業的基礎上，爆發了兩次巨大的擴展浪潮：一是在一戰末二戰初期間，在眾多國家，特別是在意大利發生了接管大批私有企業的情況；二是在二戰結束后不久的整個西歐，擴展浪潮在英、法、意等國表現都很明顯。
　　實際上兩次國有經濟的擴張都有其深刻而特殊的原因，并不是國有經濟自然發展的結果。第一次擴張與通貨膨脹和不景氣有關。如意大利，要特別指出的是，當時許多企業正面臨破產或受破產的恐慌。第二次擴張浪潮通常以某種政治主張為依據，有時也因政治上的憤怒而加劇，但它往往也是國家長期卷入合理化、合并或調節自然壟斷過程達到極點所致。
　　總的來看，在發達國家，國有經濟的擴張跟以下三點有關：（1）戰爭。一戰、二戰都造成了極大的生產力破壞，私人、民營經濟都受到極大的創傷，戰后的經濟不景氣以及經濟恢復困難等都需要政府盡可能地介入經濟過程，無論這種介入是間接引導、直接干預還是建立國有企業或國有化私人經濟等方式；（2）理論與實踐。1929～1933年的大危機使整個資本主義世界驚慌失措，現有的自由經濟政策顯得措手不及、捉襟見肘。針對大危機，頗具國家介入色彩的羅斯福“新政”給資本主義世界帶來了光明。理論上，凱恩斯宏觀經濟思想也被提出、擴展、普及、運用。結果，在二戰后很長時間上述理論與實踐一直深深影響著政府與民間；（3）社會思潮與政治主張。科學社會主義在19世紀中晚期的傳播，影響了世界眾多的國家。盡管后來的分裂使得對社會主義的理解爭執不下，但作為一種政治主張和經濟主張，卻與傳統的自由資本主義觀念有著很大不同，而且，這種主張在二戰前后得以付諸實踐。
　　上述三點原因歸結到一點來看，就是政府在經濟事務中的影響越來越大，猶如“路徑依賴”，政府長期卷入經濟活動，一方面使得政府作為變得越來越合理、合法，另一方面也使得政府投入更多的成本，獲得更大的“租金”，越發難以自拔。最終，對經濟的干預達到了大規模國有化的程度，這從西方政府經濟職能的擴張歷程可以清楚地看到。
　　發展中國家國有經濟的擴張也有眾多原因，起初主要是民族獨立與解放運動所致。很多國家在經濟模式上受蘇聯影響也比較大，如印度等，但最根本的原因還是政府所實施的趕超發展戰略。“當我們把考察的眼界擴大到整個正在進行經濟改革和經濟調整的世界范圍時，就將看到，事實上除了社會主義國家之外，在南亞、拉丁美洲等地區相當多的發展中國家也選擇了類似的發展戰略，從而形成了有同樣特征的傳統經濟體制。”轉軌國家有發展中國家共同的原因，但其一統天下的國有經濟則主要是對社會主義的錯誤理解所致。
　　二 國有經濟布局相似的原因
　　在國有經濟發展史上，國有經濟的擴張在發達國家、發展中國家以及轉軌國家并沒有保持相同的步伐，其擴張也起因于不同的原因，但國有經濟的布局卻有著驚人的相似性。鑒于現有理論的不足，我們試著換一個新的角度來看國有經濟布局的相似性問題。
　　眾所周知，近現代經濟從18世紀60年代發展到20世紀70年代，在西方發達國家，各產業之間的變動情況基本是第一產業大幅降低，而第二產業中先是輕工業如紡織等發展迅速，后來，主要是在第二次工業革命后，重工業如電力、石油、汽車、化工、礦業、鋼鐵、運輸（鐵路、航空、港口、造船等）等以及為其提供關鍵支持的銀行、保險等在國民經濟中越來越占據重要地位。這種情況基本上一直保持至今，盡管第三產業大幅度發展，其產值在國民經濟中占據60%以上，也沒有動搖重工業的基礎地位。與國有經濟綜合考慮，重工業行業的成熟期主要是20世紀初至20世紀六七十年代，而這幾十年又是國有經濟大規模擴張的時期。
　　重工業行業特點主要表現在投資規模大、資本密集、投資回報周期長、風險較高等，實際上許多重工業部門就是自然壟斷行業或表現出進入壁壘高、沉淀成本大等自然壟斷的特征。也正是因為重工業的上述特征，使得重工業在國民經濟又主要集中于基礎產業、基礎設施和資本技術密集產業。
　　至此，一方面，我們在上文解釋了發達國家國有經濟擴張的原因，另一方面，我們又揭示了國有經濟擴張時期國民經濟的主要特征。當時，重工業及其支持行業在國民經濟中處于基礎、關鍵和主導地位，控制著國民經濟的命脈（雖然是民營）。因此，無論是戰爭造成創傷需要盡快恢復，還是政治主張所謂的解決社會問題，國家介入肯定要在這些行業體現。結果，西方國家的國有化也正體現在這些領域。由此，我們也可以看出，自然壟斷并不是國有經濟存在的原因，而更像一種結果。這樣，我們也基本弄清了發達國家國有經濟布局相似的問題。
　　與發達國家的國有化不同，發展中國家國有經濟主要是通過政府投資興辦而來。至于發展中國家國有經濟布局與發達國家國有經濟布局的相似性，我們可以從工業化道路來理解。盡管存在有關對“西方中心論”的批評，但基本上所有國家都承認工業化道路不可避免，在當時，重工業等尤其被認為是國民經濟的基礎，不可或缺，實踐中很多國家也因此制定了重工業優先發展的戰略。同時，我們也知道，發展中國家立國之初或取得真正獨立的時候，國民經濟一般都十分落后，民間經濟弱小，企業組織制度等更為殘缺。這樣，一方面是重工業被關注或優先發展；另一方面，民間經濟無力承擔重工業發展的責任。因此，本來就善于控制國民的政府擔當了重任，國有經濟在重工業及其支持行業被大量興建，國有經濟布局也就具有了改革時的格局，這種格局與西方國家國有經濟格局極其相似。
　　國有經濟在重工業行業布局也可由轉軌國家早期的發展戰略所證實，比如前蘇聯，早在斯大林上臺執政時，就開始了大規模重工業建設，造成國民經濟的畸形發展，這種情況在我國等社會主義國家也倍受關注。
　　三 國有經濟布局調整的原因
　　1．國有經濟布局調整的直接原因
　　國有經濟的功過是非還需時間來證明。總的來看，在國有經濟大規模擴張的早期，它有過不錯的表現，但隨著規模的擴大，國有經濟表現得越來越不盡人意，種種問題最終導致國有經濟被大量民營化。但是，正如國有經濟在不同類型國家擴張的原因不同一樣，國有經濟結構與布局調整的原因也有很大的不同，因此，在國有經濟改革的任務上也有很大的差異。
　　
　　在發達國家，國有企業很少存在治理問題，也就是說，國有經濟及其引發的種種問題主要不是企業經營不善造成的，根本原因還在國有經濟本身。“自30年代以來，國有企業經理人員的行為準則問題，引起了許多經濟學家的注意。邊際成本定價原則，因內部收益率的需要所決定的投資決策，對企業全面財務赤字和剩余的約束……為使國有大企業有更大的效益和獨立經營的能力，所有這些方面的努力使得國有大企業在許多方面與私營大公司沒有什么區別”。由此，我們可以看出，除國有經濟本身的低效率外，在發達國家，國有經濟改革的原因還在于：“公眾對國有化壟斷的抱怨——它們的規模、對顧客的冷淡、過分的政治權力、當作‘國中之國’的趨勢”；同時，在國有企業，“組織變革的工會力量要比私有企業中大得多，經營本領也不高，政治干預有時大到起破壞作用”。雖然對此問題政府已有認識并開始著手解決，但到了20世紀初，“公眾長期以來反對這些好似‘恐龍’的國有大企業的輿論已成為不可挑戰的了”。再加上右翼政黨的利用，國有經濟終于難逃被大量拋棄的厄運。
　　除國有經濟本身固有的缺陷外，與發達國家相比，發展中國家以及轉軌國家國有經濟至少還存在以下兩個問題：一是國有經濟發展過量、結構失調、布局太廣；二是國有經濟經營問題，即國有企業缺乏先進的公司治理結構和管理經驗。兩者相比，前者是基礎，后者是保障。國有經濟沒有適當的比例和良好的布局，任何先進的管理經驗也治理不好國有企業；沒有先進的治理模式、管理經驗，國有經濟應有的績效也不可能得到長期的保證。
　　首先，國有經濟發展過量、結構失調、布局太廣等是相對民營經濟來說。就現代經濟來說，一國國民經濟的成長、成熟及其構成還要靠民營經濟來衡量；政府長期主導經濟發展只會造成經濟結構扭曲、經濟效率低下，而民營經濟發展d90eg8oa2Z9Ioh7F7aJijZ+2/BLwGsBdXl40dQG8TW8=是不可阻擋的必然趨勢。由于大多數發展中國家對民營經濟越來越重視，許多轉軌國家因高度發達的國有經濟造成的種種問題也早有允許民營經濟發展的政策。結果，民營經濟實力越來越強，這樣，本身曾經為國民經濟尤其是工業基礎做出重要貢獻的國有經濟，其再作為民營經濟的替代，在很大程度上已經不合適了，突出表現就是發展過量、結構失調、布局太廣等。
　　其次，國有經濟經營問題。在許多發展中國家也不乏國有企業經營成功的例子，如新加坡500家左右由政府擁有全部或部分股份的國有企業從不虧損。與新加坡相比，大多數發展中國家國有企業除結構、布局等不合理外，國有企業產權不清、機構臃腫、負擔過重等問題也嚴重阻礙了國有企業的效率提高。甚至在許多發展中國家，經過改革，國有經濟比例已經很低，國有經濟依然低效，這竟成了國有經濟被繼續私有化的原因。從發達國家的經驗看，國有經濟本身問題跟工會權利過大、政治因素太多有關。解決了這些問題，使國有經濟在同等的條件下與民營經濟競爭，國有經濟完全可以辦得很好，并為國民經濟做出貢獻。在許多發展中國家，因國有經濟政治權利、國有企業特權等問題，除造成國有經濟低效率外，也嚴重影響了政府的效率，如在東南亞、在拉美等，腐敗問題一直困擾著政府。反過來，政府的種種無作為也不利于國有經濟的經營，這些情況在轉軌國家更為突出。
　　2．國有經濟布局調整的深層原因
　　從上述發達國家和發展中國家表象來看和原因不同的國有經濟問題，實際上是有一個統一的根源的。最深層的原因就是政府行為與政府職能錯位。
　　任何經濟體都是由民間經濟M和政府經濟G構成的，對一個國家或地區來說，其經濟發展績效與兩種經濟形式的比例E有關：
　　E=M/G （１）
　　理想狀態下的E是有一個最優值E*的，雖然在不同的條件下，E*的大小可能會發生變化。政府的合法職能是有邊界的，其范圍就是人們“讓渡”的領域。當政府嚴格按照人們的“讓渡”去實現其職能，發揮其應有的經濟規模、影響時，此時政府經濟為G*。這樣
　　E*＝M／G* （２）
　　對于（２）要注意兩點。首先，這是經濟運行的最佳狀態，是一種理想情況。雖然G*和E*都是客觀存在的，但是要真正達到這種狀態卻是很難實現的。除去主觀的原因外，知識、信息、技術等方面的不充分、不成熟也是很難解決的。因此，人們只能朝理想狀態下努力，卻很難真的做到。在目前看來，令人遺憾的是政府常常背離上述狀態。其次，G*在不同的條件下會有不同的范圍。比如在戰爭時期、戰后醫治創傷時期、落后民族國家剛剛成立時期乃至一個國家和平發展時期等等。原因很明顯，在不同的條件下，人們對政府會有不同的要求，從而在權力上有不同的“讓渡”，因此政府職能范圍也會相應做出調整。
　　但是，在現實情況下，G和G*是很難相等的，甚至是常常背離的。一個主要原因就是前文所說的政府具有天然擴張的趨勢：作為在暴力方面具有比較優勢的組織，政府一旦成立就很難有其他組織和個人與其抗衡，甚至暴力總會使非法變為合法；借助這種比較優勢，作為“經濟人”的政府精英們會努力擴大政府職能、權力范圍，從而為追求個人利益最大化提供更寬泛的基礎，并最終形成利益共同體。政府的擴張甚至常常與一種理想有關，在這種情況下，政府往往淪為某些精英們實現個人抱負的工具，或者淪為某些有待驗證的政策的奴隸；由此引發的損失是巨大的甚至是災難性的，歷史上這種例子比比皆是；由此造成的嚴重后果也是可悲的，因為我們有時候不能完全懷疑那些精英們的善意。
　　從政府行為與政府職能的錯位來看全球國有經濟布局的調整原因。
　　首先，無論是發達國家醫治戰爭創傷，還是發展中國家、轉軌國家為振興民族經濟而大規模國有化或建立國有經濟，都至少包含了兩個層面的現實。一是當時來看，政府確實有一定的責任，即部分國有化或建立國有經濟是合理乃至必須的；二是政府的越權也是很普遍很嚴重的，這造成了大規模的額外國有化或國有經濟建設。改革開始后，許多國有經濟首當其沖地被無條件放棄就是證明。值得注意的是，在國有經濟大規模擴張時期，政府行為與政府職能的錯位跟社會思潮、經濟理論關系很大。工黨、社會民主黨等西方左翼政黨的“第三條道路”在西歐，馬克思主義在社會主義國家及部分發展中國家，以及凱恩斯主義在美國等，都深深影響了很多人。凱恩斯說過：“經濟學家的思想無論對錯，都比人們想象的有力量。那些自以為自己不受任何一種經濟學思想支配的人，其實可能就是某個已故蹩腳經濟學家的思想俘虜。”事實確實如此。
　　其次，以國有經濟為表現形式的政府職能越位在最初能夠被人們容忍與以下兩點有關：一是合理的國有經濟的不錯表現掩蓋了早期過量國有經濟的弊端；二是人們對早期的國有經濟有足夠的理解，認為一些挫折是由國有經濟剛剛起步還不成熟造成的。但是時間最終會改變人們的認識，實踐最終會證明真理的權威。隨著創傷的恢復，一統天下的國有經濟被人們所拋棄，民間經濟重新獲得自由并快速發展壯大，人們開始要求收回當初所“讓渡”的權力，從而政府職能范圍在收縮，以國有經濟為表現形式的政府越權范圍則越來越擴大。額外的國有經濟遲早會對一國的經濟績效造成越來越嚴重的阻礙；當人們因難以忍受而通過各種途徑和方式表示抗議時，國有經濟布局調整也就在所難免了。諾斯說：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”對于諾斯的經典表述，不妨這樣理解：當政府盡可能地按照合理政府職能去行為時，政府在促進經濟的發展，且其存在至為關鍵；當政府背離合理政府職能發生嚴重越權現象時，經濟的衰退也就接踵而至，這種衰退更表現為人為的有意或無意。同時，這也印證了劉易斯的觀點：“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多。”
　　
　　最后，國有經濟的調整無禁區。既然政府的任何權力都是人們“讓渡”的，那么人們都有權利在合適的條件下去“收回”。這種“讓渡”與“收回”是連續的，也即是一個漸進的、逐步的過程。表現在國有經濟的改革上，就是任何人們愿意而且能夠進入的領域，人們都有權利進入。那些倡導國有經濟應該壟斷或支配或主導或存在于某種行業領域的理論是經不起現實考驗的。正如前文國有經濟史所證明，國有化之前，傳統上的基礎行業、戰略行業的鋼鐵、化學、石油、銀行等無不是民間經濟所壟斷或主導；就目前來看，在美國、英國等發達國家，無論國防、教育、監獄、警察還是公共行業的自來水、天然氣等都有民間經濟的身影甚至為民間經濟所主導；在基礎研究、高新技術研究等領域，同樣不能忽視民間經濟的巨大貢獻，甚至民間常常要比政府更有效率。
　　四 結語
　　當然，我們主張民進國退并非要求國有經濟突然間大規模地退出，也沒有要求國有經濟完全退出。從理論上來說，民進國退或者國進民退都是可能的，而且是一個逐步調整的過程，結果往往就會造成這樣一種常態。在這種狀態下，國有經濟和民間經濟共存，或者以公平的效率競爭決定進退，或者分營同一行業的不同領域互為補充。在此，關鍵的問題還是對政府濫用權力的限制。只有這樣才能營造一個公平合理完善的市場競爭環境，從而為檢驗經濟績效，決定進退方向和次序提供條件。
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