完善我國科技宏觀管理體制的對策研究

【摘要】我國科技管理體制歷經三次大的改革，仍存在諸多不盡人意的問題。本文對我國科技宏觀管理體制中統籌協調機制、科技資源共享機制等機制存在的問題進行分析，并給出相應對策建議。

【關鍵詞】科技管理體制；科技資源；統籌機制；共享機制

一、國家科技宏觀管理統籌協調機制還沒有真正建立

1．中央部門間、中央與地方的溝通機制和會商機制有待完善。為貫徹落實《規劃綱要》，2004年部省會商制度開始試點，2007年科技部頒布《部省會商工作暫行管理辦法》標志該制度正式確立，截至2009年9月，全國31個省市自治區中有27個省市自治區與科技部建立正式的部省會商制度，地方政府相繼建立了部省會商項目實施協調領導小組、省市（縣鄉）會商領導小組等組織機制。但是，中央與地方的會商制度仍存在諸多不盡人意的地方。一方面部省會商的議題主要是針對地方需求和發展重點而進行科技計劃的協商，而科技工作思路對接、體制機制創新則相對較少。另一方面地方常常是因項目實施過程遇到跨部門障礙需協調時才被動地進行溝通、會商的，而對國家科技資源整體規劃、宏觀布局、統籌規劃等科技宏觀管理層面的統籌協調機制觸及不多，尤其是部省會商機制中地方政府參與會商的積極性因項目的相對被動執行主體地位而顯不足。地方始終將積極爭取科技部的項目與經費支持作為會商工作的重點以及科技工作業績的標準。再者，在科技資源統籌協調過程中，中央注重科技計劃規劃與實施進程，地方則注重中央科技經費投入與要求的配套資金，中央與地方科技資源配置事權主從關系明顯、科技發展戰略目標脫節問題比較突出。此外，會商制度將企業這一主體隔離的做法不符合會商制度設計的初衷，也不符合企業創新主體地位，有悖于國家創新體系建設。

2．中央科技計劃內部條塊化。現行國家科技計劃管理側重于單個計劃的管理、項目（課題）的管理、主管部門的內部管理，對國家科技計劃內部統籌管理不足。國家科技計劃主導下的科技資源配置常常以指導性和指令性配置為主，統一歸口科技部實施的國家科技計劃和不歸口科技部由教育部、中科院“切塊”設置的國家科技計劃之間常常是計劃獨立管理、部門與計劃互為封閉、內容交叉，重復立項、重復建設與重復申報成果現象時有發生，導致國家科技計劃在區域發展協調、工業產業布局優化、產業結構調整方面效度不夠。中央各科技計劃的實施具有明顯地科技水平選擇性已是不爭的事實，中央科技資源配置配置過程伴隨發達地區擠壓欠發達地區、大企業擠壓中小企業、新興產業擠壓傳統產業的現象，加高地方間、企業間、產業間創新聯動的門檻，不利于區域協調發展、企業平衡發展、產業可持續發展，難以形成以點帶面、點面融合的網絡化創新空間體系。此外，國家科技計劃未能真正進入企業，企業科技計劃也未能融入國家科技計劃。2009年，全社會RD活動投入政府資金、企業資金、國外資金、其他分別為1358.2710、4162.7182、78.0999、203.0155億元，分別占總投入的23.4%、71.7%、1.3%、3.6%，企業創新計劃常常游離于國家科技計劃之外，國家科技計劃對企業創新的引導意義極為有限。

二、中央與地方科技基礎條件資源等科技條件資源共享機制缺乏有效的運行機制

在管理體制方面，科技資源一方面存在部門分割、區域分割、行業分割管理導致科技條件資源原子化的問題；另一方面存在分散管理、重復管理的問題。科技資源共享主要涵蓋科技基礎條件資源、公益性科研條件資源、行業共性科技條件資源，這些資源中中央屬和地方屬產權概念多混淆不清，未能由國家專屬部門統一管理，常局限在所在部門、所在區域、所在行業內部管理與使用，使得在全國范圍內的科技條件資源共享機制流于形式，造成科技條件資源使用率低下、重復采集、重復建設、重復研發而浪費大量的寶貴科技資源。全國范圍內科技條件資源共享平臺端口建設、運行機制建設仍在摸索中。科技條件資源配置矛盾一方面為科技條件資源配置區域、主體功能區失衡主要表現在：中央科技條件資源宏觀配置規劃與地方發展科技條件資源需求差距較大、中央科技條件資源區域配置規劃與區域戰略導向科技條件資源需求耦合度低、中央科技條件資源產業配置與地方相關產業發展需求也不匹配，另一方面科技條件資源配置主體以科研機構和高等學校為主，且科技條件資源共享機制并未真正發揮效用，企業所獲得科技條件資源配置較少，私營企業近乎被排斥在科技條件資源配置主體之外，這與國家創新體系建設提出的“企業創新主體地位”極不相稱。科技條件資源配置區域失衡、產業失衡、主體失衡問題極大降低國家科技條件資源配置效率。

三、中央與地方科技成果價值評價過于模式化，科技成果轉化路徑需進一步優化

對于各類科技活動成果價值的評價中央與地方常常以專利申請數、高質量論文專著發表數、培養研究生數量等固化指標體系衡量，顯而易見在科技活動目標梯度化排布下，國家重大專項成果價值當首屈一指，部級重大課題其次，地方與企業最后便是理所當然。這種國家強勢科技活動引領下、具有明顯刻板效應與“競爭特色”的科技成果價值評估體系對于地方與企業科技活動研發成果的衡量產生巨大的負激勵效果，著實有失公平性，在很大程度上挫傷地方與企業科技活動積極性。科技成果導向下中央與地方科技資源配置將出現二次失衡，加劇中央與地方科技資源配置割裂性。同時由于區域經濟水平差異、行業發展層次差異使得原本脆弱的科技成果價值評價的有效性更為有限，其直接結果是進一步降低區域間、行業間科技資源配置的公平性，使區域間、行業間科技資源配置鴻溝繼續保持并加深。從科技成果轉化路徑來看，成果轉化障礙頗多。科技成果轉化路徑主要有專利轉讓獲得許可收入、科技成果二次研發投資、科技成果產業化三種。我國科技成果轉化率不到20%，專利實施率不到15%，究其主要原因有：科技成果產權不明晰導致成果閑置率高；科技成果層次低，轉化成本高收益低；缺乏轉化資金，其中關鍵原因為缺乏轉化資金。

四、優化我國科技宏觀管理體制的政策建議

1．建立科技宏觀管理統籌協調機制。進一步完善中央部門間、中央與地方的溝通機制和會商機制，并探索地方聯動創新的體制機制。一是建立中央部門間以科技部為牽頭單位，部門間科技計劃安排、科技制度安排、科技條件資源管理、科技創新活動聯動協商的溝通機制，整合部門科技創新資源，并盡快出臺相關文件規范運行機制。二是完善現行部省會商制度。會商機制應逐步引入企業主體，搭建直接與行業龍頭企業實行會商平臺，將科技部、地方政府服務創新主體的范圍延伸，使會商合作走向多元主體、民主的互動過程、目標的系統性與協同性府際網絡科技治理的模式。三是不但探索地方溝通互動的體制機制，對接地方與地方、地方與中央科技戰略，消除區域間科技資源配置障礙，實現地方與地方科技資源優勢互補、科技創新活動良性競爭、科技成果公平共享的格局。建立立體化、網絡化科技計劃管理體制，實現中央部門間科技計劃相呼應、中央與地方科技計劃、政府與科技中介、企業科技創新活動對接有效的生動局面。中央各科技計劃應以區域發展戰略和主體功能區戰略為標桿，以促進東中西部科技協調發展、優化區域工業產業布局、完善主體功能區建設為目標，以提升地方經濟、科技水平為基點，以地方科技計劃為銜接點，合理布局各科技計劃。

2．構造資源配置的社會化網絡。完善科技基礎條件資源管理，優化科技條件資源的規劃布局，提升科技條件資源利用效率。根據科技條件資源屬性、使用效率特征與區域經濟水平、科研水平，中央應結合國家宏觀發展戰略和各地方不同時期科技活動實際需求結構，優化科技條件資源布局空間。一方面針對不同的主體功能區，實行科技條件資源分類管理區域調控政策體系，科學規范空間開發秩序；另一方面針對不同的關鍵問題區域，實行差別化的國家區域科技條件資源援助政策體系，推動形成區域協調發展的新格局。地方要創新科技基礎條件資源生成積累機制，加強科技基礎條件資源自主創新與使用效率研究，加大科技基礎條件資源轉化投入，加快科技基礎條件資源平臺建設。

以市場為導向，以企業為中心，建立整合中央與地方科技資源的研發聯盟。以研發活動為內核，以提升區域創新能力為目標，聚合中央與地方科技資源，抓好創新型企業建設和區域創新體系建設。一是中央與地方要強化技術創新服務平臺建設和研發聯盟運行機制建設，中央應構筑點狀產業布局空間，選擇各地方優勢、主導產業，對接地方產業發展戰略，集聚中央與地方創新資源，創新官產學研研發聯盟，發揮高等學校基礎研究優勢，對接各地方企業群產業化需求，形成以產業為導向地方企業群為依托的官產學研創新聯盟。二是中央要按照區域主體功能定位，綜合考慮科技水平、環境容量等因素，優化重點產業生產力布局，創新產業技術聯盟，鼓勵產業導向下大企業帶動中小企業創新發展，以產業技術創新鏈為動力，以產業鏈條為紐帶，以各地方產業園區為載體，以發展一批專業特色鮮明、品牌形象突出、服務平臺完備的現代產業集群為目標，開展可持續的產學研深度合作，開展產業發展戰略研究及政策研究，構建產業發展共性技術平臺，突破產業關鍵技術瓶頸，開發前沿創新技術，制定或參與制定國家以及國際標準，不斷增強締約各方的自主創新能力和國際競爭力，持續增強我國在科技領域的國際競爭力。

3．創新科技成果管理機制。一是中央與地方應創新科技成果價值評估指標，以多大程度有利于建設創新型國家和兩型社會為指針，以多大程度有利于實現項目（課題）戰略目標為基準，以項目（課題）屬性、區域特征以及對應行業現狀為評價起點，以效率為主線兼顧公平為總則，以多大程度創造現實經濟效益和社會效益為主要內容，以投入產出效率為落腳點，以同行專家、中介機構、社會相關人為評估團體，構建層級化、區域化、信用化科技成果空間評價體系。二是創新科技成果應用工作機制，科技成果價值反映科技活動績效的關鍵指標，中央和地方科技計劃充分發揮市場基礎配置作用，引進科技創新資金競爭機制，加大部分研究成果申報的后補助資金額度，關注優秀科研團隊階段性研究成果，獎勵科技成果價值高的科研主體。三是創新科技成果轉化機制，優化科技成果轉化路徑，提升科技成果轉化率。鼓勵創新主體或個人將科研成果直接產業化、二次創新，鼓勵共性技術、基礎性、公益性研究成果設立產業共享平臺，鼓勵重大科技成果申請專利保護、及時轉讓給科研主體或中小企業。四是建立科技成果向不發達地區轉移擴散的新機制。中央要加大對中西部科技基礎條件建設的支援力度，盡快構筑有利于科技成果擴撒的外部條件，各地方要建立開放式互動的科技成果管理體制，加快改善科技成果溢出環境，與其它科技發展較快較好的區域互聯互通。五是創新科技成果共享、擴散與保護機制，根據成本收益原則、經濟效益原則召開科研學術交流會、發表論文專著等形式共享科技成果，根據科技成果屬性與應用范圍有選擇地在區域間擴散，通過申請專利等法律途徑保護重要科技成果。

參考文獻

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