淺析我國(guó)種子市場(chǎng)執(zhí)法困境及對(duì)策

【摘要】目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于低級(jí)階段，種子市場(chǎng)發(fā)育不健全，管理體制不夠完善，宏觀(guān)調(diào)控力度有限，生產(chǎn)和銷(xiāo)售“假、冒、偽、劣”種子坑農(nóng)害農(nóng)事件時(shí)有發(fā)生，直接損害了國(guó)家和農(nóng)民的利益。因此，分析我國(guó)種子市場(chǎng)以及執(zhí)法的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出解決種子市場(chǎng)執(zhí)法困難的具體對(duì)策，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展將起到借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】種子；種子執(zhí)法；對(duì)策建議

一、我國(guó)種子市場(chǎng)的現(xiàn)狀

1．市場(chǎng)上存在著大量不規(guī)范的種子。目前我國(guó)的種子市場(chǎng)上流通的有很大一部分為不規(guī)范種子，這些不規(guī)范的種子主要包括以下幾種：一是假種子；二是沒(méi)有通過(guò)專(zhuān)門(mén)部門(mén)審核的種子；三是以次充好的種子，或是良種充原種，抬高種子身價(jià)，或是以不合格種子充合格種子；四是標(biāo)簽不規(guī)范的種子，或者是該標(biāo)識(shí)的地方?jīng)]有標(biāo)識(shí)，或者是與實(shí)際情況有較大的出入，而且多半是言過(guò)其實(shí)的，給生產(chǎn)活動(dòng)造成了很大的誤導(dǎo)。

2．出賣(mài)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證號(hào)。近年來(lái)，種子市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，個(gè)別種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不景氣，虧損大，為追求眼前利益，不惜出讓種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證號(hào)，為一些不法種子商販或二級(jí)種子經(jīng)銷(xiāo)商提供證號(hào)、包裝袋，獲取利益。實(shí)際上也為不法種子商販套購(gòu)種子，造假、售假提供了便利。

3．種子經(jīng)營(yíng)檔案制作不規(guī)范。《種子法》第三十六條規(guī)定：“種子經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立種子經(jīng)營(yíng)檔案，載明種子來(lái)源、加工、貯藏、運(yùn)輸和質(zhì)量檢測(cè)各環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)要說(shuō)明及責(zé)任人、銷(xiāo)售去向等內(nèi)容。一年生農(nóng)作物種子的經(jīng)營(yíng)檔案應(yīng)當(dāng)保存至種子銷(xiāo)售后二年，多年生農(nóng)作物和林木種子經(jīng)營(yíng)檔案的保存期限由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)規(guī)定。”種子經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)包括種子生產(chǎn)（分包）商、二級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商、種子終端銷(xiāo)售商。但很多種子經(jīng)營(yíng)者無(wú)視法律規(guī)定，根本就不制作種子經(jīng)營(yíng)檔案，將種子購(gòu)銷(xiāo)憑據(jù)放置一處就算了事，而且在開(kāi)具種子購(gòu)種憑證時(shí)更是張冠李戴，為今后解決種子糾紛留下隱患。

4．侵犯種子知識(shí)產(chǎn)權(quán)。隨著種子市場(chǎng)的日趨成熟，種子品種的知識(shí)產(chǎn)權(quán)越來(lái)越多，很多優(yōu)質(zhì)的種子都享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，這樣這些優(yōu)質(zhì)的種子在市場(chǎng)上的份額就越來(lái)越多，銷(xiāo)售的空間和獲得的利潤(rùn)也就越來(lái)越大，這樣也就擠壓了那些沒(méi)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的種子品種的生存空間，未經(jīng)許可或改頭換面違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受保護(hù)的品種就成為一些種子企業(yè)獲利的又一捷徑。從近幾年各地查處的侵犯品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)的案例中可略見(jiàn)一斑。

二、我國(guó)種子執(zhí)法的現(xiàn)狀

1．多頭管理，阻礙了種子的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。《種子法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)分別主管全國(guó)農(nóng)作物種子和林木種子工作；縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)分別主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種子和林木種子工作。”任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)種子經(jīng)營(yíng)者的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)內(nèi)種子公司絕大多數(shù)還是按行政區(qū)劃設(shè)置的行政、事業(yè)、經(jīng)營(yíng)“三位一體”的模式。政、事、企行為不分，種子的生產(chǎn)供應(yīng)基本是以行政區(qū)域?yàn)楦窬值姆稚ⅰ⑿∫?guī)模、自給性生產(chǎn)方式進(jìn)行的。這種按行政區(qū)域設(shè)置的模式，不利于向集約化規(guī)模化發(fā)展；也不利于與國(guó)際市場(chǎng)接軌，參加國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；也使國(guó)家資金投入過(guò)于分散，造成人力物力財(cái)力資源的浪費(fèi)。

2．種子管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。《種子法》中有明確的規(guī)定，種子執(zhí)法的管理者不能參與種子的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，種子的經(jīng)驗(yàn)者也不能參與種子的執(zhí)法管理，實(shí)行站司分設(shè)制度，但是在相當(dāng)大的一部分地區(qū)，仍然存在著管理與經(jīng)營(yíng)是“兩塊牌子、一套人馬”的現(xiàn)象，有些地區(qū)雖已站、司分設(shè)，但是由于人員編制、管理費(fèi)、辦公及交通工具等存在的問(wèn)題，工作開(kāi)展是有其名無(wú)其實(shí)，加之農(nóng)民法律意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)還很淡薄，所以，種子市場(chǎng)上出現(xiàn)種子質(zhì)量不斷降低，品種雜亂，偽劣種子乘機(jī)銷(xiāo)售的混亂局面。個(gè)別國(guó)家行政機(jī)關(guān)不僅不能在種子經(jīng)營(yíng)中起到平抑物價(jià)、調(diào)節(jié)供應(yīng)的作用，還利用自己的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)市場(chǎng)混亂起推波助瀾的作用。

3．劣勢(shì)地區(qū)自身?xiàng)l件差。一些條件相對(duì)劣勢(shì)的地區(qū)群眾素質(zhì)相對(duì)較低，地域條件和對(duì)新事物的理解還存在一定的難度，大部分只知道《種子法》出臺(tái)的目的是打擊假冒、偽、劣種子，避免坑農(nóng)害農(nóng)事件發(fā)生這一個(gè)方面，對(duì)確保良種合法經(jīng)營(yíng)、推廣，使之達(dá)到農(nóng)作物增收的目的還不完全理解。在一些較邊遠(yuǎn)的地區(qū)，群眾還存在著種植常規(guī)種與雜交種一個(gè)樣的思想，種植水平相對(duì)較低，使良種未能體現(xiàn)出真正的價(jià)值。這也使得種子執(zhí)法工作的進(jìn)行的難度加大，不利于執(zhí)法。

4．種子管理經(jīng)費(fèi)短缺。種子行業(yè)傳統(tǒng)的政企合一模式打破，管理與經(jīng)營(yíng)徹底分開(kāi)，種子管理站獨(dú)立行使種子管理職責(zé)，需強(qiáng)化經(jīng)常性行業(yè)管理業(yè)務(wù)。種子站與種子公司徹底分離后，種子站失去了原來(lái)種子經(jīng)營(yíng)收入的支持，財(cái)政又沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。長(zhǎng)此以往，將影響種子管理執(zhí)法工作的公正性、嚴(yán)肅性和及時(shí)性，甚至可能助長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

5．種子執(zhí)法人員素質(zhì)較低。各種子執(zhí)法部門(mén)的工作人員，大多是由農(nóng)業(yè)局下屬各單位抽調(diào)出來(lái)的，或是由種子公司分離出來(lái)的，他們的法律意識(shí)還比較淡薄，責(zé)任心還不夠強(qiáng)，甚至存有“管理即是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款”的錯(cuò)誤思想。種子管理知識(shí)還比較缺乏，有的只重視學(xué)習(xí)《種子法》，而忽視其他相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高，致使對(duì)管理上出現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)依法解決，“不文明執(zhí)法”、“執(zhí)法不到位”等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。

三、我國(guó)種子執(zhí)法困境產(chǎn)生的原因

1．體制的原因。目前我國(guó)的種子管理，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“政、事、企”三位一體的事業(yè)單位執(zhí)法體制，種子管理站和種子公司是一套人馬兩塊牌子。也就是一個(gè)單位既從事種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，又從事種子行政管理，即既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，勢(shì)必影響了種子執(zhí)法的公平和公正。同時(shí)在一定程度上存在重經(jīng)營(yíng)、輕管理的意識(shí)，是我國(guó)種子執(zhí)法不力的重要原因。

2．依附性。過(guò)去多年來(lái)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法以《種子管理?xiàng)l例》為依據(jù)實(shí)施種子管理職能，大都是以公安、工商、技術(shù)監(jiān)督為主，農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)參與聯(lián)合執(zhí)法，久而久之使農(nóng)業(yè)行政部門(mén)的一些領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員產(chǎn)生了依賴(lài)思想，農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)是“引路隨從、看路線(xiàn)、管吃飯。案件處理、處罰等都是技術(shù)監(jiān)督、工商、公安等部門(mén)說(shuō)了算”。《種子法》頒布后執(zhí)法主體變了，農(nóng)業(yè)行政部門(mén)一躍成為獨(dú)立的執(zhí)法主體，身份變了，身價(jià)高了，反倒一下適應(yīng)不了，巨大的慣性沖力以及受寵若驚的變革，使得我們農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)茫然而措手不及。

3．整體素質(zhì)太低。由于種子執(zhí)法是行政執(zhí)法與技術(shù)執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合的特殊性，決定了種子執(zhí)法人員不僅要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握《種子法》、《種子條例》以及配套法律、法規(guī)知識(shí)，還應(yīng)熟練掌握有關(guān)作物的植物學(xué)特性、生物學(xué)特征等種子業(yè)務(wù)知識(shí)，而我們現(xiàn)在的執(zhí)法隊(duì)伍是：真正受過(guò)正規(guī)專(zhuān)業(yè)教育的少，半路出家的多。還有是隊(duì)伍“老齡化”嚴(yán)重，現(xiàn)有人員大多為40歲以上人員，思想僵化，觀(guān)念陳舊，知識(shí)更新滯后的現(xiàn)狀亟待解決。

4．政策法規(guī)不健全，法律法規(guī)宣傳力度不夠。1989年國(guó)務(wù)院頒布了“中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例”，農(nóng)業(yè)部和各級(jí)地方政府也制定了相應(yīng)的配套法規(guī)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些行政法規(guī)已越來(lái)越不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，而且在許多方面與國(guó)際貫例、條約不能接軌。更為嚴(yán)重的是，在種子市場(chǎng)管理運(yùn)作中普遍存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。究其原因主要為：一是我國(guó)目前管理水平較低，法制意識(shí)淡薄，政策法規(guī)不配套有關(guān)，二是我國(guó)目前的一些規(guī)章制度訂的不很合理，可操作性較差。

四、解決我國(guó)種子執(zhí)法困境的對(duì)策建議

1．完善法制法規(guī)體系，制定相關(guān)具體配套機(jī)制。按《種子法》的有關(guān)要求，針對(duì)非主要農(nóng)作物種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的可操作性強(qiáng)的管理辦法，以適應(yīng)種子管理工作的需要。

2．加強(qiáng)政策宏觀(guān)管理。一是設(shè)立種子管理機(jī)構(gòu)，歸農(nóng)業(yè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，主要執(zhí)行宏觀(guān)管理的職能，不直接干預(yù)種子公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并逐步建立健全由政府領(lǐng)導(dǎo)的以種子行政管理部門(mén)為主，工商行政管理部門(mén)、技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、物價(jià)、審計(jì)等部門(mén)為輔的相互配合的種子宏觀(guān)管理體制；二是加強(qiáng)品種管理。在品種進(jìn)入市場(chǎng)前要做好品種區(qū)域試驗(yàn)、生產(chǎn)示范、分析鑒定、綜合評(píng)價(jià)并提出審定依據(jù)，進(jìn)入商品生產(chǎn)的品種必須經(jīng)過(guò)審定與登記，為生產(chǎn)經(jīng)銷(xiāo)高質(zhì)量的種子打下基礎(chǔ)；三是重點(diǎn)搞好質(zhì)量管理。質(zhì)量監(jiān)督管理是政府行為，國(guó)家應(yīng)建立有權(quán)威的、技術(shù)力量雄厚、設(shè)備先進(jìn)的種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，分區(qū)域分作物設(shè)立質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心，并制定相應(yīng)的種子檢驗(yàn)操作規(guī)程及種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；四是執(zhí)行種子生產(chǎn)許可證、種子經(jīng)營(yíng)許可證、種子質(zhì)量合格證的“三證”制度，嚴(yán)格審批條件，明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍與方式，而且種子管理部門(mén)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的企業(yè)和個(gè)人要經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督和不定期檢查，建立種子市場(chǎng)新秩序；五是抓立法，制定配套的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、辦法，做到有法可依，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大執(zhí)法力度，凈化種子市場(chǎng)。

3．建立健全種子執(zhí)法體系。種子執(zhí)法部門(mén)要牢固樹(shù)立“管理也是服務(wù)”的思想，采取自學(xué)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、參觀(guān)交流、進(jìn)修學(xué)習(xí)等多種形式，學(xué)習(xí)貫徹《種子法》及相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)提高種子執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素質(zhì)。同時(shí)，要嚴(yán)格考核，優(yōu)勝劣汰，不斷凈化執(zhí)法隊(duì)伍。在執(zhí)法體系建設(shè)上，縣級(jí)宜推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，將種子、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)環(huán)保等執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并，建立一個(gè)設(shè)置合理、運(yùn)行有效的農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系，改變目前“一站一法、各自為政”的狀況，即可充分發(fā)揮人財(cái)物的作用，大大降低執(zhí)法成本，又可提高執(zhí)法水平。

4．加大法律法規(guī)的宣傳力度。種子部門(mén)特別是種子管理部門(mén)要充分利用電視、廣播、報(bào)刊、展覽等多種形式廣泛宣傳《種子法》，提高對(duì)《種子法》的認(rèn)知和執(zhí)行程度，增強(qiáng)種子生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的法律意識(shí)，使他們依法規(guī)范自身行為和保護(hù)自己的合法權(quán)益。

5．提供完備的執(zhí)法設(shè)施。按照《種子法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)積極主動(dòng)與財(cái)政、人事等部門(mén)協(xié)商，明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)，確定編制，增加種子執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，確保執(zhí)法工作順利開(kāi)展。同時(shí)，要加強(qiáng)罰沒(méi)收人管理，建立專(zhuān)賬，獨(dú)立核算，嚴(yán)格收支兩條線(xiàn)制度的落實(shí)。《種子法》頒布實(shí)施后，種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體日趨社會(huì)化、多元化，使種子管理工作日益繁重、復(fù)雜。因此，要加大對(duì)種子執(zhí)法設(shè)施的投資力度，配備交通、通訊工具和檢測(cè)儀器，改善執(zhí)法條件，為種子執(zhí)法提供良好的外部條件和技術(shù)保證。

6．加大種子市場(chǎng)監(jiān)管力度。依靠社會(huì)監(jiān)督，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度。社會(huì)監(jiān)督能有效拓寬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的信息來(lái)源渠道。通過(guò)公布舉報(bào)電話(huà)，通過(guò)電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、展覽等多種形式對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行曝光，可以對(duì)違法行為起到強(qiáng)大的震撼作用，有利于創(chuàng)造規(guī)范市場(chǎng)秩序的良好氛圍，同時(shí)也讓種子市場(chǎng)管理部門(mén)對(duì)種子市場(chǎng)的情況有更深刻更全面的了解，才能地采取更有效的管理辦法。

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