我國(guó)古代救災(zāi)機(jī)制及其現(xiàn)代啟示

中國(guó)古人充分發(fā)揮了中華民族的智慧，在面臨自然災(zāi)害時(shí)建立了一套相對(duì)制度化且行之有效的救災(zāi)機(jī)制。從救災(zāi)過(guò)程來(lái)看，古代救災(zāi)可分為災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助和災(zāi)后救濟(jì)三個(gè)階段的機(jī)制構(gòu)成，政府通過(guò)創(chuàng)立各種制度和措施，以完善救災(zāi)機(jī)制的良好運(yùn)行。

提要

中國(guó)古人充分應(yīng)用了中華民族的智慧，在面臨自然災(zāi)害時(shí)建立了一套相對(duì)制度化且行之有效的救災(zāi)機(jī)制。這一機(jī)制主要以政府為主導(dǎo)，輔之以民間的義賑活動(dòng)。本文介紹了古代救災(zāi)的主要類型、階段性措施及各種救災(zāi)方式，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以用以完善我國(guó)現(xiàn)代的救災(zāi)制度。特別是在建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義救災(zāi)機(jī)制的過(guò)程中，這些歷史經(jīng)驗(yàn)有很多值得借鑒之處。

我國(guó)歷來(lái)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，具有分布地域廣、災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高和造成損害大等特點(diǎn)。在大自然的淫威面前，先民們并沒(méi)有屈服，而是充分發(fā)揮中華民族的智慧，形成了一套相對(duì)制度化且行之有效的救災(zāi)機(jī)制。筆者認(rèn)為這些歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義救災(zāi)機(jī)制具有重大的啟示意義。

我國(guó)古代救災(zāi)機(jī)制概述

縱觀我國(guó)歷史，發(fā)生自然災(zāi)害后的救災(zāi)職責(zé)，主要是由政府承擔(dān)。大致可分為朝賑和官賑兩類：朝賑由中央朝廷主持，通常會(huì)對(duì)災(zāi)害地區(qū)撥發(fā)糧款、賑糶，災(zāi)后則采取免除、緩征租賦等措施來(lái)’恢復(fù)民生；而宮賑是由地方官主持，在地區(qū)性自然災(zāi)害發(fā)生之后，動(dòng)用地方庫(kù)藏錢糧賑濟(jì)救災(zāi)的活動(dòng)。另外，我國(guó)歷史上還存在著由民間義士自愿捐糧捐款賑濟(jì)災(zāi)民的義賑活動(dòng)。當(dāng)大災(zāi)發(fā)生時(shí)，政府積極履行救災(zāi)職能，而民間義賑則成為朝賑和官賑的有力補(bǔ)充。這種官民互補(bǔ)的救災(zāi)方式，能夠充分動(dòng)員社會(huì)各界力量，使災(zāi)害的損失降到最低點(diǎn)。

從救災(zāi)過(guò)程來(lái)看，古代救災(zāi)可分為災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助和災(zāi)后救濟(jì)三個(gè)階段，政府通過(guò)創(chuàng)立各種制度和措施，以完善救災(zāi)機(jī)制的良好運(yùn)行。災(zāi)前預(yù)防措施主要是建立糧食倉(cāng)儲(chǔ)制度，包括官方設(shè)立的常平倉(cāng)、社倉(cāng)、惠民倉(cāng)等，以及民間自發(fā)集資設(shè)立的義倉(cāng)。此外，政府興修水利，加強(qiáng)氣象監(jiān)測(cè)，以及建立糧價(jià)呈報(bào)制度也是頗具效能的防災(zāi)措施。災(zāi)中救助指在災(zāi)害發(fā)生的過(guò)程中，官方所采取的一系列應(yīng)急救助措施，例如建立嚴(yán)格的報(bào)災(zāi)制度等。而災(zāi)后救濟(jì)則是古代救災(zāi)機(jī)制的核心部分，主要有災(zāi)蠲、減征和緩征賦稅等措施，基本上是對(duì)災(zāi)年發(fā)生時(shí)災(zāi)民的賦稅義務(wù)進(jìn)行減免。

從救災(zāi)措施來(lái)看，我國(guó)古代已經(jīng)衍生出了豐富多樣的救災(zāi)方式。典型者如賑濟(jì)，即發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)情后，為了及時(shí)幫助災(zāi)民渡過(guò)難關(guān)，國(guó)家向?yàn)?zāi)民無(wú)償發(fā)放救濟(jì)錢物的行為。除此之外，歷史上還存在著以工代賑、移粟就民、移民就食以及勸獎(jiǎng)社會(huì)助賑等獨(dú)具中國(guó)特色的救災(zāi)措施。以工代賑是指官府讓災(zāi)民參與國(guó)家建設(shè)，如興修水利工程，從而獲得相應(yīng)的賑濟(jì)錢物；而移粟就民則是從外地調(diào)運(yùn)糧食支援災(zāi)區(qū)，或利用市場(chǎng)調(diào)劑手段實(shí)現(xiàn)糧食向?yàn)?zāi)區(qū)的流動(dòng)：所謂的“移民就食”，則是指在災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)和年份，宮府頒布相關(guān)政策法令，組織引導(dǎo)災(zāi)民有序流動(dòng)，到糧食豐裕地區(qū)就食糊口。另外，古代政府也意識(shí)到單靠官方力量救災(zāi)的不足，因此采取了多種措施來(lái)勸獎(jiǎng)社會(huì)助賑。如宋代規(guī)定犯罪的人可以因其義賑行為折贖罪行，而明清時(shí)期也有入粟補(bǔ)官制度，以鼓勵(lì)人們發(fā)揚(yáng)救助災(zāi)民的美德。

特別值得一提的是，我國(guó)古代已經(jīng)形成了一整套法制化的救災(zāi)程序。以清朝為例，其救災(zāi)程序可分為報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶和發(fā)賑幾個(gè)步驟，每個(gè)步驟都配以嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)方式以強(qiáng)化官吏的救災(zāi)職責(zé)。報(bào)災(zāi)是指災(zāi)區(qū)的地方官吏逐級(jí)向上匯報(bào)災(zāi)情。它使得政府能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地了解災(zāi)情，是政府救災(zāi)的第一步。為了提高救災(zāi)工作的效率，清政府制定了明確的成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)定了報(bào)災(zāi)期限和報(bào)災(zāi)程序。第二步是勘災(zāi)。地方官吏必須勘查核實(shí)田畝受災(zāi)程度，確定成災(zāi)分?jǐn)?shù)，其目的在于使官府摸清情況，為以后發(fā)放救災(zāi)物資和減免賦稅提供有效依據(jù)。審戶與發(fā)賑則是古代救災(zāi)機(jī)制的關(guān)鍵程序。審戶是指核實(shí)災(zāi)民戶口，劃分極貧、次貧等級(jí)，以備賑濟(jì)。審戶之后須發(fā)給賑票。賑票一共兩聯(lián)，發(fā)放時(shí)須當(dāng)面填寫，當(dāng)面裁給，并注入根單，作為以后領(lǐng)賑的憑據(jù)。這種作法能夠有效地避免冒領(lǐng)賑災(zāi)物資現(xiàn)象的發(fā)生，防止官吏利用職權(quán)謀取私利。

救災(zāi)機(jī)制的現(xiàn)代啟示

從我國(guó)古代的救災(zāi)機(jī)制中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以完善我國(guó)現(xiàn)代的救災(zāi)制度。

第一，充分調(diào)動(dòng)廣大民眾的積極性，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)的社會(huì)化。在我國(guó)古代，官府是救災(zāi)的主導(dǎo)力量，雖然也存在義倉(cāng)這樣的民間賑災(zāi)機(jī)構(gòu)，但總體而言，民間力量的參與度還很不夠。隨著近代慈善公益觀念的引入和發(fā)展，慈善機(jī)構(gòu)逐漸成為抗災(zāi)救災(zāi)的一股重要力量，救災(zāi)的社會(huì)化程度越來(lái)越高。這種全民動(dòng)員型的救災(zāi)機(jī)制既能使災(zāi)民得到及時(shí)充分的救治，降低災(zāi)區(qū)損失，也能讓民眾在參與過(guò)程中獲得美德教育，凝聚人心。

第二，必須進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府救災(zāi)機(jī)制的制度化、法制化。我國(guó)古代雖已形成了較為成熟的救災(zāi)抗災(zāi)機(jī)制，救災(zāi)程序也相對(duì)完備，但是有些救災(zāi)措施只是以慣例的形式出現(xiàn)，缺乏必要的制度規(guī)范。目前我國(guó)在救災(zāi)、減災(zāi)方面的立法工作取得了一定的成績(jī)，頒布了《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《消防法》等多部部門法律，可總體來(lái)說(shuō)還缺乏一部綜合性的國(guó)家救災(zāi)法，救災(zāi)法律體系仍不夠健全。

第三，完善救災(zāi)管理機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置，明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與分工，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化救災(zāi)機(jī)構(gòu)的相互配合。我國(guó)古代未設(shè)立專門的救災(zāi)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專門的救災(zāi)官吏，救災(zāi)工作缺乏專業(yè)性和分工協(xié)作，這導(dǎo)致救災(zāi)效率總體低下。目前我國(guó)救災(zāi)體制中，設(shè)置了一些專門機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)仍存在著職能交叉、分工不明確等問(wèn)題。因此，機(jī)構(gòu)調(diào)整仍是救災(zāi)機(jī)制改革的重要內(nèi)容。必須做到救災(zāi)工作能夠落實(shí)到相應(yīng)的具體部門、具體領(lǐng)導(dǎo)和人員。

第四，救災(zāi)必須與反腐敗工作相配合。自古以來(lái)，救災(zāi)常常伴隨著官員的腐敗現(xiàn)象，因此我國(guó)古代十分重視救災(zāi)與治吏相結(jié)合。近年來(lái)，我國(guó)救災(zāi)抗災(zāi)工作在昭顯民族精神的同時(shí)，也出現(xiàn)了極少數(shù)官員貪污腐敗的問(wèn)題。為了防止這種情況的發(fā)生，必須有力地打擊救災(zāi)活動(dòng)中出現(xiàn)的腐敗行為。一方面，需要繼續(xù)加強(qiáng)制度方面的建設(shè)，以立法的形式明確救災(zāi)機(jī)構(gòu)和官員的法律責(zé)任，完善救災(zāi)物資的監(jiān)管制度；另一方面，也必須加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)過(guò)程中官員的監(jiān)管力度。

第五，普及人們的救災(zāi)知識(shí)，加強(qiáng)其救災(zāi)抗災(zāi)的意識(shí)和能力。我國(guó)古代曾編訂了一批荒政書籍，如《救荒活民書》、《康濟(jì)錄》和《籌濟(jì)篇》等。這些書籍所傳授的救災(zāi)知識(shí)，對(duì)我國(guó)古代的救災(zāi)工作起到了積極的指導(dǎo)作用。現(xiàn)如今，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，我們對(duì)自然災(zāi)害的發(fā)生機(jī)理及其規(guī)律已經(jīng)有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，具備了準(zhǔn)確預(yù)測(cè)災(zāi)害，提高抗災(zāi)效果的能力，而信息交通的發(fā)達(dá)，也為我們宣傳和普及救災(zāi)知識(shí)提供了便利。我們應(yīng)當(dāng)充分利用講座、科普影片、網(wǎng)絡(luò)課堂和知識(shí)競(jìng)賽等形式，宣傳防災(zāi)的科學(xué)知識(shí)，提高廣大群眾對(duì)災(zāi)害的防范意識(shí)和自我保護(hù)能力。(來(lái)源：2010年7月23日人民網(wǎng)) (編輯／胡琚)