食品為什么總不安全?

轟動調味品行業的山西“勾兌醋”事件曝光后，掀起了又一波關于食品安全的討論。

自三聚氰胺事件以來，食品安全事件頻發，并多次“榮登”各媒體新聞頭條。

同時，涉及的行業面也越來越廣，幾乎波及了食品供應的全產業鏈，遍布原料供應、品牌生產商、零售商、餐飲終端等等。

而且，每次風波基本上都由知名企業、行業領軍企業“領銜”，具有相當的行業普遍性。

最嚴重的產業鏈違法 張鈴

食品安全事件的成因，分為3種：個體違法；行業違法；產業鏈違法。

個體違法是處理成本最低的，可以通過立法，提高違法成本，加大執法力度等，予以解決。

行業違法體現的則是行業普遍的潛規則，可以通過破除行業潛規則來解決。

最嚴重的則是產業鏈違法。它通常是由多個行業的潛規則，甚至可能是多個行業的不可抗力共同作用造成的違法。

以雞精產品為例，如果從種蛋、孵化、養殖、成年雞銷售、屠宰、雞精生產、雞精銷售、餐飲店采購與使用環節，再加上雞精其他原輔料的生產、供應等環節，均呈現違反常規生產周期、違反合理工藝、違反推廣規則、違反銷售規則、違反使用規則等情況時，必然導致整體產業鏈的違法。

要解決產業鏈違法，不是單靠解決某一環節就能完成的，而必須從源頭到終端完整地解決。

當然，解決產業鏈違法，勢必會大幅提升食品安全成本。食品安全成本的提高，必然帶動整體產業鏈運營成本的提高，并直接導致終端消費價格的提高，從而導致整體產業鏈行業競爭生態的轉變。

雖然如此，歐美等發達國家在處理食品安全的問題上已經有成功經驗，說明食品安全問題通過一定的解決機制是能夠解決的，即使是產業鏈食品安全問題。“三聚氰胺”讓中國的食品安全工作得到了前所未有的重視。

基于食品行業而言，乳制品、飲料等現代食品以及餐飲業的食品安全整頓充當了先鋒，今后關于白酒、調味品等傳統行業的食品安全整頓也將大刀闊斧。食品安全的成本再高，食品安全工作的工作也會持續強化、完善，我國的食品安全防御體系也將進一步提升，食品安全可控性將會大為增強。

隨著公眾監督不斷強化、食品安的全灰色保護傘逐步銷售、違法成本大幅提升，必將帶來產業鏈的整體升級。應該說，一旦解決了產業鏈違法，新的產業鏈將會在更高的平臺發展，進入更為良性的發展軌道。

體系升級引致行業整合 張鈴

不可否認，還有許多企業處于食品安全的觀望期階段，對中國的食品安全進程還比較模糊。這種理念是要不得的。

最近幾年，中國的食品安全屢次展現為全行業、大品類事件，且食品產業中的所有行業隨時會成為食品安全的焦點，或再次成為食品安全的焦點。

雖然，食品安全危機出現的時間有一定的偶然性，但是食品安全危機對于企業的影響則是必然的，如果食品企業還抱有規避食品安全的僥幸心理，肆意按照潛規則運營，只能是短期行為，不會獲得長遠發展。

記者認為，十二五末，中國食品安全體系必將上升到新的臺階，整個食品行業的食品安全情況將會有個質的變化。然而，可以預測的是，十二五期間，必定是食品行業的多事之秋，食品產業的每個細分行業，均有可能伴隨中國食品安全體系的升級而發生整合行為，行業內的企業座次變動也是難以預料。今天的領軍企業、巨無霸企業，很有可能因為食品安全事件轟然倒臺，一蹶不振。同樣，大量的中小企業必將被整合或者退出行業舞臺。

解決成本約束是關鍵 張鈴

食品企業到底該如何適應國家食品安全體系的升級？

記者認為，中國市場食品安全問題的根本驅動因素在于惡性逐利與成本約束兩大方面。

惡性逐利是指企業不滿賺取合理利潤，過度追逐暴利，違反商業倫理而進行的違反食品安全的行為。

而成本約束則是企業通過控制成本，違反國家的食品安全規定和消費者正常的心理定義進行食品原料的采購、食品的生產、食品的銷售。成本約束導致的往往是普遍現象，因為每個行業中，高附加值品牌畢竟在少數，更多的企業還是在從事價格競爭。成本約束引致的食品安全是最需要行業自身去研究與解決的，具有全行業的普遍性。

快速消費品作為食品產業的大細分行業，涉及品類極多，很少像高端白酒那樣具有高附加值的品項。即使白酒行業，由于市場運作消耗了高額的費用，企業過多地利用于市場競爭，企業的發展也因此呈現嚴重的不均衡狀態。因此，解決成本約束是食品企業應對食品安全、應對行業整合的關鍵。

成本約束解決之路，主要體現為四大措施，即整合產業鏈、技術與管理創新、產品結構調整、品牌升級。

食品企業可以通過整合上下游產業，降低上下游的利潤率預期，保持穩定的供應鏈關系，從而實現產業鏈的整合。

技術與管理創新解決的質量與效率的問題，通過提高出品率，降低耗損率、殘次率等，從而打破成本約束。

整合產業鏈、技術創新需要特定的條件與機會，而產品結構調整與品牌升級則為很多企業快速采用。產品結構調整的重心，就是要實現產品結構的中高檔化，通過中高檔化提高盈利能力。

而品牌升級則是去解決品牌的市場規模擴張與支撐產品結構升級。通過品牌的市場規模擴張，自會增加企業在整體產業鏈中的話語權，從而建立或強化產業主導地位的角色。同樣，產品結構升級必然伴隨品牌的升級，通過品牌升級支撐產品的中高檔化。

除此以外，食品企業必須建立食品安全危機管理體系，提升危機管理能力，才能在行業危機中自保，盡可能降低連帶風險。這對企業來說，是關系自身未來生存的核心問題。

食品安全的法律解讀 高志玲

事故頻發的法律原因（一級）

立法缺位（二級）

2009年6月1日，《食品安全法》開始正式實施，它為以后有關食品方面的法律的制定提供了一個框架，也標志著我國的食品安全立法進入了一個新的階段。隨后于7月20日開始實施的《食品安全法實施條例》，進一步對部分問題做了細化。

但是，但總體來看，其內容還是綱領性的規定比較多，配套的法規規章不完善，在一些具體的制度上仍缺少相關實體和程序上可操作性的規定。

而在此之前頒布的各種規范性文件，也需要根據實際情況做出立、改、廢的清理。諸如食品信息公開的具體程序、方式，保健食品的監管等，都沒有做詳細的規定，需要有配套的法規規章填補立法空白。

另外，雖然《食品安全法》規定了“食品安全標準是強制執行的標準”，但是，具體標準的制定和規范目前仍處于盲區。

如食品添加物問題，“牛肉膏”、“一滴香”、“漂白面”等都是由多種食品添加劑復合調配組成的添加成分，這些“前所未聞”的復配添加劑沒有被收錄進“命令禁止使用”的法規范圍，關于劑量和合法性在法規上都是空白。每當有食品安全事件發生時，對食品添加物的爭議最終都會落點在法規和標準上，拿法規和標準說事成了這些人開脫責任的最好籍口。

立法的缺位、矛盾及滯后現象，制約了我國對食品安全的有效監管，嚴重影響了我國食品工業健康、有序發展。

有法不依（二級）

“有法可依”是前提，“有法必依”才能使法律落到實處。

《食品安全法》及《產品質量法》、《農業產品質量法》、《農業法》等，形成了一個保障食品安全的法規體系，對食品安全的實現提供了法律保障。但這些法律不能只停留在紙面上，法律得到遵守才能體現出價值。參與市場競爭的個人或組織缺乏對法的敬畏，為了逐利不惜以身試法，使得法律法規形同虛設，這是導致食品安全事件發生的直接原因。

守法的另一個層面，是消費者能夠主張自己的權利，揭露違法犯罪行為。但在社會轉型時期，面對食品安全方面的新情況、新問題，廣大消費者由于自身對食品安全的相關知識和信息的缺乏，受時間、金錢等現實條件的限制，對自己所消費食品的安全性的辨別能力有限；另一方面，整體來看廣大消費者的食品安全意識比較淡薄。這也在一定程度上助長了違法從事食品生產、經營、銷售等人員的行為，成了食品安全事件屢禁不止的一個重要因素。

多頭執法，相互制約（二級）

“徒法不足以自行”，在“有法可依”的前提下，還需“執法必嚴”。

《食品安全法》頒布之前，我國的食品安全監管采取的是分段管理模式，食品監管職能分解在農業、工商、衛生、質檢、商檢等多個部門。這種多頭、分段監管帶來的最大問題是，執法部門過多會引起各部門職責交叉和權力真空，各部門之間不能實現相互制約，而且也無法實現緊密配合，其結果是執法部門數量多但合力小，監管效果不能令人滿意，社會上流傳的“八個部門管不住一頭豬”，即是對食品安全監管問題的形象寫照。

《食品安全法》考慮到了這些問題，在第四條專門規定“國務院設立食品安全委員會”、“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責”，在“附則”部分對國務院做出了授權，“國務院根據實際需要，可以對食品安全監督管理體制做出調整”。

但是，可能出于對我國各地發展差異較大的現狀及工商、質檢等部門垂直領導管理的現實等因素的考慮，《食品安全法》仍然在第四條第三款規定：“國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。”

這樣的結果可能是立法者權衡利弊后的現實選擇，但是只要分段、多頭管理的體制不變，則其弊端就無法避免。

以罰代刑，司法威懾力不強（二級）

食品安全違法及犯罪行為帶來的法律后果即法律責任問題。根據《食品安全法》的規定，食品安全違法可能要承擔三種法律責任：行政責任、民事責任、刑事責任。

及時、有效的對違法者的行為做出制裁，一方面是對食品違法行為人的懲罰，使其對自己的行為付出代價，預防其以后繼續從事食品違法行為；另一方面，也可以警示其他人，預防其他人效仿其行為。

但是，現行立法的規定在司法中有一些難以操作的問題，法律規則在實施中的約束軟化，尤其是以罰代刑的問題，是刑罰成為紙上談兵，不能起到應有的威懾作用，不僅損害了法律的權威性，也助長了制售有毒有害食品之風。

如何從法律層面應對？（一級）

完善食品安全立法，做到“有法可依”（二級）

我國當務之急是要以《食品安全法》為核心，建立適應形勢發展需要的食品安全法律法規體系。堅持以預防為主，地方政府提供法律支撐，盡快制定保健食品監管條例、食品與食品添加劑標簽管理規定、食品安全事故調查處理辦法及小作坊、小攤販監管規定等，為市場監管部門及食品從業者的行為提供法律標準。

另外，完善相關標準、產品認證、信用管理等方面的配套法規。就食品安全標準而言，盡快對目前的食品安全標準進行立、改、廢的清理，以解決當前標準欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監管提供有力的支撐。

《食品安全法》授權衛生部把幾種標準統一整合為唯一的國家食品安全標準。衛生部在制定標準時，要與其他監管部門密切配合，并力求在食品安全的指標上盡快與國際水平接軌。

切實提高食品生產、經營者的誠信水平和消費者的食品安全意識，做到“有法必依”（二級）

一方面，要正確引導食品從業人員樹立良好的職業道德和社會責任意識，做到誠信守法；建立信用自律和風險防范制度，著力打造誠信企業，深入推進食品行業信用體系建設，構建食品安全信用體系；健全監督機制，規范經營行為，引導食品生產、加工者自覺接受消費者監督和執法部門監管。

另一方面，要切實加大對食品安全的宣傳力度，提升群眾的防范意識和知識水平。積極開展食品安全科普知識宣傳普及活動，并發動公眾參與食品安全監管，遇到問題食品積極投訴、舉報，努力營造人人提升食品安全意識，公眾參與食品安全監管的氛圍。同時，進一步完善食品安全信息通報制度，通過多種渠道及時向社會發布食品安全信息，保障群眾消費的知情權，引導群眾購買放心食品、名優食品，為社會提供統一、權威的食品安全信息。

完善監管體制，加強食品安全監管能力，做到“執法必嚴”（二級）

要解決目前的分段、多頭管理帶來的問題，就需要對目前的食品監管模式進行改革。建立專門的食品安全監管部門，實行統一管理的監管體制，是解決食品安全的明智選擇。

借鑒國際經驗，結合我國國情，整合農業、質檢、工商、藥檢、衛生、檢疫等部門的監管資源，建立由國家食品安全委員會對地方各級食品安全委員會實行垂直領導的管理機制，即由食品安全委員會直接管理、而非籠統地協調，明確衛生部門為食品安全的監管主體，其他相關職能部門在監督委員會的領導下開展配合工作，突出衛生部門在食品安全監管中的主體地位，發揮現有相關職能部門的監管經驗作用，又無需對現行法律作重大修改，由國務院修訂行政法規即可實現。

另外，加強食品市場的市場準入管制，對食品生產、加工企業做好事前審查和事后監督。對各部門的檢驗能力進行適當整合，成立統一的食品安全檢驗機構，統一利用監測人員、儀器設備，統一監測計劃、統一監測信息發布，實現資源和信息的共享。

及時有效地嚴懲食品違法犯罪行為，做到“違法必究”（二級）

一方面，加重食品違法者的違法成本。行政處罰方面，提高食品安全違法的罰款數額，使其得不償失；刑事處罰方面，在構成犯罪的情況下，判處自由刑甚或生命刑的同時，重視罰金刑和沒收財產刑的適用，使其獲利的目的徹底落空，消除其犯罪動機，真正起到懲戒、教育危害食品安全犯罪人的作用。《刑法修正案（八）》對生產、銷售不符合安全標準的食品罪及生產、銷售有毒有害的食品罪做了重大修改，即是對食品安全事件的刑法回應，加大了對食品犯罪行為的懲罰力度，對食品安全相關責任人的形成心理威懾，使其不敢輕易以身試法，以達到減少食品安全事故的目的。

另一方面，實行食品監管責任追究制度，依法打擊食品安全相關的職務犯罪，加大懲治和預防食品安全監管領域的貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的力度，對重大危害食品安全的犯罪案件實行掛牌督辦。對涉嫌犯罪但不依法移送或有案不立、有罪不究、以罰代刑、重罪輕判的，要依法予以監督和懲罰。

（作者單位：河南新鄭西亞斯國際學院法學院）