“動刀”地方融資平臺前夜

一 組權威的數(shù)據(jù)，一則未被證實的消息，再次引爆各界對地方融資平臺貸款風險的關注。

6月1日晚，中國人民銀行《2010年中國區(qū)域金融運行報告》披露，截至2010年末，全國共有地方融資平臺1萬余家，地方政府融資平臺貸款規(guī)模大體在14萬億元左右。

此前一天，路透社引述消息人士稱，中國銀監(jiān)會、財政部及發(fā)改委，擬于6月至9月期間處理2萬億~3萬億元可能違約的地方政府債務。做法是將部分債務轉入數(shù)間新設立的公司，并解除省級及市級政府機構出售債券的限制。銀行將承擔一些損失，并會開放原先限制民間投資的項目。

消息傳出后，引發(fā)市場軒然大波?！敦斀泧抑芸酚浾吡私獾?，銀監(jiān)會、財政部以及發(fā)改委相關負責人均先后否認了上述有關處理地方債的方案。

然而，來自央行、銀監(jiān)會、財政部、國土部、審計署的消息顯示，多部委正在從不同角度密集調研、收集有關地方政府融資平臺的真實信息。

有爭議的“方案”

6月1日，全國人大財經委副主任吳曉靈對路透社的報道予以否認，“6月~9月只是對地方政府債務進行摸底，即使要清理，3個月時間也完全不可能完成。”

記者經多方采訪后了解到的是，監(jiān)管層以及業(yè)界對上述方案的可執(zhí)行性都存在爭議。

路透社報道中剝離地方政府債務的方案——將部分債務轉入數(shù)間新設立的公司，有歷史重演的意味——當年為實現(xiàn)國有銀行股份制改革，國務院組建了四大資產管理公司接收國有銀行的壞賬。

銀監(jiān)會相關負責人指出，銀監(jiān)會目前還沒有參與設立新的資產管理公司的想法。

“當年處理四大國有銀行不良資產的方式，是特殊時期的特殊做法，并不是市場化的做法。在今天，如果仍采取這樣非市場的手段來解決地方政府融資平臺的不良債務，將是一種倒退的表現(xiàn)?！敝袊嗣翊髮W財政金融學院副院長趙錫軍說。

有部分專家擔心，中央再次接手地方政府擴張帶來的債務問題，可能會引發(fā)道德風險。趙錫軍指出，地方政府出一筆壞賬，國家就承擔一批，都是納稅人的錢，長此以往將會無窮無盡。“監(jiān)管層只能是參與整改的過程，而不是主導這個過程?！?/p>

國信證券銀行業(yè)分析師邱志承預計，在2008年四萬億刺激政策的作用下，2009年地方債務劇增，這一業(yè)務風險會在2013年前后開始顯現(xiàn)。從一般經驗來看，在債務風險還未暴露之前，很少會進行大規(guī)模的重組和清理。

此外，如果執(zhí)行債務清理，在技術上也存在不少困難。邱志承認為，財務重組中最大的麻煩是責任和損失如何分擔，地方、中央和銀行的比例怎么確定。而就算確定了分擔原則，具體再一地一議，也會有非常巨大的談判和交易成本。

而針對銀行將承擔一些損失這一方式，某國有銀行中層管理者向記者指出，這肯定不是銀行樂于見到的一種方式，“還需要銀行與監(jiān)管層進一步談判，不是短期內能解決的問題”。

摸底土地抵押融資

盡管有關如何解決地方融資平臺等地方債務風險的方案尚未浮出水面，但相關部委的調查摸底已在進行。

《財經國家周刊》記者獲悉，國家土地督察駐各地分局近期已完成對部分省區(qū)市“政府土地抵押融資貸款情況”的督察。各分局負責人近期密集進京，向國家土地總督察、國土資源部部長徐紹史匯報片區(qū)內督察情況。“地方政府土地抵押融資貸款”正迎來督察季。

記者看到的國家土地督察西安局（下稱“西安督察局”）5月底向國家土地總督察匯報的一份“督察報告”中，羅列了地方政府土地抵押融資貸款的種種亂象。

其一是將未取得合法土地使用權的土地進行抵押貸款。例如，蘭州市政府在沒有依法收回原有土地使用權人的合法土地使用權和沒有依法進行收購、補償?shù)那闆r下，直接下文要求國土資源部門特事特辦，不履行公告、四鄰簽字、權屬確認等土地登記程序，直接給儲備中心辦理臨時劃撥土地使用證，由蘭州市土地儲備中心進行融資性抵押貸款，共涉及14個項目，抵押土地273.78公頃，融資30.33億元。

此外，有的地方政府違規(guī)將集體土地抵押貸款：蘭州市皋蘭縣政府未經農用地轉用和土地征收，將兩宗總面積466.4畝的集體土地直接劃撥給皋蘭縣城市發(fā)展投資有限公司，向皋蘭縣信用合作聯(lián)合社抵押貸款1000萬元。

還有地方政府將公共基礎設施用地進行抵押貸款：蘭州市土地儲備中心將面積為166.97畝的南山路（現(xiàn)狀及城市規(guī)劃均為城市道路）抵押給中信銀行蘭州分行，抵押貸款1.3億元；紅古區(qū)土地儲備中心將面積為56.89畝的城市廣場和面積為95.49畝的城市道路抵押給蘭州銀行紅古區(qū)支行進行貸款。

另外，一些地方政府還存在虛估土地價格進行抵押貸款現(xiàn)象。如2010年12月，蘭州市土地儲備中心將南山路兩側的104.58公頃土地抵押給國家開發(fā)銀行甘肅省分行進行貸款時，甘肅縱橫評估公司對該宗土地的評估單價是所在區(qū)域最高商業(yè)級別基準地價的2.4倍。

西安督察局相關負責人在接受記者采訪時曾表示，“虛估資產、超值抵押”的罪責應歸于銀行監(jiān)管。他提及一個現(xiàn)場辦公案例：一塊經營性用地，2月份公開掛牌的價格是200多萬元，但3月份到銀行抵押就貸款1000多萬元?！皰炫瞥山粌r全是網上公開的，只要一看便知。奇怪的是，全社會都知道，銀行竟然不知道?！?/p>

此外，未解除抵押直接出讓抵押土地，金融機構貸款對象不符合規(guī)定，貸款期限不符合規(guī)定等問題，也位列其中。

監(jiān)管行動

啟動地方融資平臺調查程序的不止國土部一家。

2011年3月1日，審計署18個特派辦和37家地方審計機關，開始了對31個省（區(qū)、市）和5個計劃單列市政府性債務的全面審查。這次審查將在6月底公布結果，地方融資平臺是其中核心內容之一。

此外，銀監(jiān)會在2011年關于地方融資平臺的檢查周期已逐漸形成制度，并按季進行。各銀監(jiān)局分別于4月末、6月末、9月末和12月末前，將每季檢查報告以省局為單位合并匯總，報送銀監(jiān)會。由各銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局在匯總分析平臺貸款季度報表的基礎上，以單戶融資平臺的全部表內外授信及其銀行為檢查對象，每季至少各選擇一個轄內平臺大戶進行現(xiàn)場檢查。

“銀監(jiān)會一直在做的是處理地方融資平臺公司貸款存量與增量的問題，按照不同的權重進行撥備，重新簽訂合同，重新設立條款，一直在風險控制這一環(huán)節(jié)?！便y監(jiān)會相關負責人指出。

在銀監(jiān)會清查的層層壓力之下，銀行對地方政府融資平臺貸款比以往更加審慎?！拔覀儸F(xiàn)在基本不放平臺貸款了，一是沒有額度，二是這塊業(yè)務控制的比較緊，總行基本不批貸。”某股份制銀行客戶經理向記者指出。

但由于統(tǒng)計口徑的原因，各部委對地方政府融資平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在“打架”的問題。截至2010年末，銀監(jiān)會統(tǒng)計的全國地方融資平臺公司貸款余額約9.09萬億元，占全部人民幣貸款的19.16%，遠低于央行近期公布的數(shù)據(jù)。

風險漸現(xiàn)

盡管各方數(shù)據(jù)并不統(tǒng)一，但無論是9萬億還是14萬億，地方融資平臺貸款規(guī)模已相當之大。地方政府債務財力之比越來越高。有學者認為，這已成為中國宏觀經濟運行中最大的風險因素之一。

據(jù)2010年6月國家審計署調查數(shù)據(jù)，截至2009年底，接受審計的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額合計2.79萬億元。其中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%；而有7個省、10個市和14個縣本級債務余額與當年可用財力之比超過100%，最高的達364.77%。

中國現(xiàn)行《預算法》中規(guī)定，“任何政府不得為企業(yè)發(fā)行債券提供擔保”。而在現(xiàn)實中，地方政府通過提供慰問函等方式變相為平臺融資提供信用擔保。而由于地方政府與投融資平臺的邊界界定不清，完全主導了投融資平臺的決策和經營，一旦投融資效益不佳時，其本身的風險和損失會直接轉化為地方政府的風險。

由于缺乏如金融辦、審計部門、監(jiān)察部門的參與，地方債沒有公開透明化，其資金流向、鏈條及使用效率也并不能有效監(jiān)管。一旦出現(xiàn)風險，地方財政是否可以“兜底”沒有監(jiān)督保障。

并且，地方融資平臺的貸款，通常在前三年項目建設期是付息，建成后才開始還本。因此，地方融資平臺到2012年將迎來到期還款高峰。這也是近期地方債務問題引起各界強烈關注的原因。

“實際上，僅僅從數(shù)據(jù)本身是無法判斷地方政府投融資平臺風險大小的，要結合當?shù)亟洕l(fā)展的潛力來分析。”財政部科學研究所副所長劉尚希在接受記者采訪時說。

劉尚希說，償債的公共資源包括政府收入、政府的資產和地方政府的資源性資產，如土地、礦產等。只有當這些資源不足以去償還現(xiàn)有債務，也就是地方政府資產凈值為負數(shù)，才意味著產生了債務危機。

機構投資者普遍對于地方債基本風險的判斷是，由于地方政府貸款主體是以土地為抵押的，未來土地的價值便是核心。如果未來土地價值出現(xiàn)波動，比如說持續(xù)五年的下降，一些投融資杠桿率很高的省份，就可能會出嚴重的問題。反過來將帶動整個金融體系陷入危機。

而由于地方債促使投資規(guī)模擴大，提升貨幣流動性而引起通貨膨脹；地方政府債券會從其他證券市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格波動；加劇地區(qū)間不平衡、不利于產業(yè)結構調整、對于地方政府信任危機而產生的社會風險，都是地方債可能帶來的潛在風險。

2010年12月和2011年1月，濰坊市與廣州市的投資公司，分別被聯(lián)合資信評估有限公司列入“信用評級觀察名單”，風險的苗頭已經漸現(xiàn)。

“在中國經濟繼續(xù)高速增長的背景下，地方債務不會有很大的風險，但是當中國經濟速度放緩了，風險一定會顯露?！敝袊缈圃焊痹洪L李揚說。

解決之道

摸查地方融資平臺真實信息一個重要目的，顯然是要防范和化解債務風險。

在解決地方債潛在風險上，公認為可行的一種方式是建立健全地方政府投融資平臺風險控制機制，從平臺內外兩個面建立風險控制機制著手。這一點在2010年財政部的預算報告中也明確寫出。

“首先要從宏觀上，有一個舉債的規(guī)模，經過專家測算，知道你這個地區(qū)能夠舉多少債才不出現(xiàn)風險。而且要經過人大常委會的立法?！睆V西財政廳長蘇道儼在接受《財經國家周刊記者》記者采訪時解釋“如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”，“以廣西為例，各級財政每年都會建立償債資金，并將其安排在本級預算中。借貸款直接從償債資金里面還錢。”

分析人士認為，對于規(guī)范地方政府負債行為的合理之道，是應賦予地方政府公債權。其前提便是《預算法》的修訂。記者從知情人士處獲悉，一直遲遲未出爐的《預算法》修訂案草案，將會在本月下旬舉行的人大常委會上審議。

在2010年8月記者拿到的《預算法》征求意見稿中，對于地方性債務的表述為“根據(jù)法律規(guī)定或者經國務院同意，省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉借一定額度用于特定支出的國內債務，列入本級預算，報本級人民代表大會批準。舉借的債務應當有穩(wěn)定的償還債務資金來源?！比绻摋l款被審議通過，這將是第一次從法律層面賦予省級地方政府有限的舉債權。

財政部財政科學研究所所長賈康認為，中國應加快地方陽光融資體系構建。他指出，現(xiàn)在地方政府的“土地財政”就是因為缺乏財政收入支柱，也沒有一個可以從前門走通的融資制度框架。所以除了變相搞融資平臺和隱性負債之外，不得已依賴于土地一級市場批租。而這又激發(fā)領導人短期行為，盡量一次性把錢拿足，在自己任期內形成政績，這種與市場經濟相抵觸的激勵機制要靠以后的制度建設去克服。