加強管制難除“電荒”

煤電矛盾反復出現，今年成為“電荒”的重要原因。煤電矛盾表面上看是煤企和電企兩家的價格博弈，本質上則是涉及煤、電、運和政府四方面的系統性問題。在這個產業鏈中，過度管制和行業壟斷問題十分突出，價格機制沒有發揮應有的調節作用，這是導致煤電矛盾的根本原因。

有的專家把煤電矛盾歸結為“市場煤”遇上“計劃電”，事實上電煤交易還不是一個完全意義上的市場行為。

中國電煤交易分為重點訂貨合同交易與市場采購兩個不同的市場，重點合同煤可以拿到鐵路運力，煤價較低；市場煤主要靠公路和高價鐵路運力進行運輸，煤價也較高。近年來，產煤大省紛紛出臺控制煤炭產量的“限產保價”措施，包括用“煤票”約束煤炭出省總量。在煤炭資源整合、整頓煤礦安全中，關停一部分中小煤礦，減少了煤炭產能。由于煤炭交易沒有形成全國統一的市場體系和各方共同遵守的交易規則，煤炭價格和產量受到控制，造成電煤市場缺少充分競爭。

電煤成本中，除開采成本外，各種形式的收費占煤價的比重越來越高。煤炭企業除繳納企業所得稅、增值稅等企業需要繳納的一般性稅種外，要繳納煤炭價格調節基金、鐵路建設基金等費用約30種。這些費用占煤炭銷售收入的35%~45%。有的產煤大省，對鐵路運輸和公路外運的煤炭收取運銷服務費、管理費、代銷費。煤炭出省還要另外征收“出省費”。除此之外，煤炭企業還要為地方承擔河道管理、村莊搬遷、綠化、林業、垃圾處理、醫療衛生等方面公共服務的支出。目前產煤省已經形成了促進煤炭漲價的內在動力，煤炭企業則進一步加大了生產成本和經營負擔。

在產煤成本之外，中國很多地方的電煤物流成本達到電煤消費價格一半以上，下游企業不堪重負。鐵路運煤分計劃內車皮和計劃外車皮，計劃內運煤可執行國家規定的運輸價格，計劃外運煤則要向中間環節付出相當高的代價，很多鐵路職工經營的“三產”、“多經”企業從中漁利，這早已是行業內公認的潛規則。再加上點車費、車板費等各種名目的收費，大大提高了運輸成本。煤炭供需關系越緊張，運輸中間環節的放大作用越明顯。

在電力一側，發電企業的上網電價和各類用戶的銷售電價，仍由行政審批決定。上網電價確定后，如果電煤漲價，電力企業就會要求出臺順價政策，否則無法避免電力行業大面積虧損；同理，某些時段電力供大于求時，電力企業也不能降價促銷。

這種定價機制不僅壓抑了市場主體開拓電力市場的積極性，也使電力價格失去了調節供求關系的應有功能，造成電力資源不能合理配置。

中國發電調度至今仍沿用計劃經濟時期的辦法，由地方有關部門對各個機組平均分配發電量指標。今年以來，全國很多地方用電緊張，不少電力企業不是開足馬力生產，而是在完成計劃電量后，就以停機檢修為名不再發電。這就解釋了為什么在“電荒”情況下，很多發電企業的利用小時數不升反降的反常現象。

長期以來，緩解煤電矛盾有兩種思路，一種是加強管制，一種是放松管制。近幾年提出的一些措施，如煤電聯動、煤電一體化、限制電煤價格、實施煤炭儲備等，總的方向是加強對煤電產業的干預，試圖以人為的調度、調價代替市場機制化解煤電矛盾，實踐證明成效十分有限。

煤炭從坑口運到電廠，再變成電送到插頭，每一個環節都糾纏著計劃內與計劃外、政府定價與市場定價、權力與尋租、看得見的手與看不見的手等等復雜關系。中國改革的方向是市場化改革，對煤電運產業鏈來講也不例外。

總之，政府化解煤電矛盾總的思路應當是：鼓勵競爭、公平交易，加強監管、放松管制。

政府部門近期應下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標，大幅度減少政府對煤炭生產、流通環節的收費；增加電力、鐵路調度的透明度，在政府監管下實行公開、公平、公正調度，最大限度地調動煤炭生產和電力企業發電積極性。同時新上一批火電項目，提高電力供給能力。

從長期來看，應選擇合適的時機建立全國電煤交易市場，完善以區域電力市場為主的電力市場，深化鐵路體制改革，加快政企分開，逐步將電網、鐵路網的網絡運輸業務與電、煤產品的營銷業務分開，形成由市場供求關系決定煤價、電價、運價的價格形成機制。

（作者為國務院研究室綜合司副司長）