地方發(fā)債試點:棋到中盤

在審計署對地方政府性債務(wù)的報告發(fā)布之后，對于地方債的規(guī)模與風(fēng)險的關(guān)注，逐漸轉(zhuǎn)至地方自主發(fā)債的下一步計劃中來。

今年7月初國務(wù)院召開的常務(wù)會議表示，將研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，放入舉債融資及風(fēng)險化解“一攬子”解決方案之中。隨后有媒體報出，廣東、浙江正在做地方自行發(fā)債的試點工作；近日，又有“財政部已原則同意部分試點省份發(fā)債方案”的消息傳出。

記者獲悉，目前試點思路已基本確定，即由中央規(guī)定舉債規(guī)模，舉債權(quán)下放至財政狀況良好、償債能力強的省級政府。財政部目前正抓緊制定自行發(fā)債試點管理辦法，同時協(xié)助試點地區(qū)制定債券發(fā)行兌付操作辦法。

目前各方正在緊密工作，爭取試點地區(qū)能夠在今年確保自行發(fā)債工作取得成功。如果方案獲批走完法律程序，年內(nèi)成功發(fā)行，這將成為中國財政體制革新的標(biāo)志性事件。

自主發(fā)債破題

早在今年4月，中國人民銀行行長周小川在一個金融高端講壇上就表示，有關(guān)部門正積極研究市政債推出事宜。市政債和財產(chǎn)稅的搭配組合，有助于解決中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資問題。

而在6月底審計署關(guān)于全國地方政府性債務(wù)審計報告中，給出了“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”的方向，更預(yù)示著地方自主發(fā)債的破題：研究賦予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。

第一創(chuàng)業(yè)證券研究所副所長王皓宇認(rèn)為，地方可以自主發(fā)債、可以違約，這為中國信用市場增加了一個新的信用品種，也是對財稅體制的突破。

瑞銀證券近期報告則指出，地方政府債券是逐步推進的過程，從中央政府代地方發(fā)債，到發(fā)行特別地方建設(shè)債券，即允許某些城市參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大型投資平臺公司發(fā)行特別建設(shè)債券；最后才是允許地方政府自行發(fā)債。

實際上，地方政府自主發(fā)債也有兩層含義。一是中央分配額度，地方按照額度進行發(fā)債；而更進一步的做法是，地方政府按照自己的需求，進行定額、發(fā)債。

“實際上，后一種才是真正意義上的地方自主發(fā)債權(quán)，而目前只到了中央定額度的時機?！必斦控斦茖W(xué)研究所金融研究室主任趙全厚對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

本刊記者獲悉，決策部門的思路是，中央將發(fā)債指標(biāo)及額度直接下放給地方，每個發(fā)債的項目將在中央備案，而不再是由中央審批。目前還在討論中的自主發(fā)債事項，基本確定了一些以往債務(wù)過高地區(qū)不進行試點。至于各個試點區(qū)域給予的額度，暫時還沒有明確，各地的自主發(fā)債額度由國家發(fā)改委管理，并由國務(wù)院決定審批。

國內(nèi)的債券市場分為幾種不同形式，雖然核心都是可流通債券，但涉及到不同市場，就涉及到不同的審批機構(gòu)。

非上市公司發(fā)的企業(yè)債由國家發(fā)改委審批，承銷商是券商，其上市機構(gòu)是面向個人進行零售業(yè)務(wù)的上交所，和面向投資者和機構(gòu)進行批發(fā)業(yè)務(wù)的銀行間債券市場。而上市公司發(fā)債由證監(jiān)會審批，然后再通過上交所、深交所進行上市交易。

“地方自主發(fā)行的債券，因為它既不算銀行間市場的類型，又不算上市公司的類型，最有可能就是歸在企業(yè)債里。那么就要通過國家發(fā)改委審批?！蹦硣写笮豌y行資金管理部總經(jīng)理這樣向《財經(jīng)國家周刊》記者解釋。

管住地方政府

根據(jù)決策部門的思路，剛開始試點的自主舉債額度并不會很大。以廣東省為例，試點初期，該省自行發(fā)債的額度將與中央代發(fā)2000億元地方債中廣東省分配額度相同，為110億元。目前，廣東省各級財政負(fù)債3000多億元，自主發(fā)債的額度對于廣東財政可謂九牛一毛。

即便如此，財政狀況良好，具有試點實力的大省市包括北京、上海等都在躍躍欲試。據(jù)記者從北京市財政局了解到，北京市也在進行自主發(fā)債的爭取工作，目前已經(jīng)得到央行的支持，但是財政部還沒有表態(tài)。

截止到2010年12月底，北京市（市和區(qū)縣）兩級政府性債務(wù)余額為3745.45億元，債務(wù)余額占財力的比例，即北京市的債務(wù)率為62%。參考西方發(fā)達(dá)國家債務(wù)率，低于100%都屬于中間客戶，高于100%的風(fēng)險程度比較大，北京市債務(wù)管理規(guī)模在全國處于中等水平。

“在國家四部委清理地方融資平臺大背景下，平臺公司銀根收緊，資金來源困難。我們也想方設(shè)法除了貸款之外，多方面解決資金渠道問題，其中就包括政府性債券。”北京市財政局副局長孟景偉對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

孟景偉指出，清理平臺公司，堵后門開前門，賦予北京這樣有一定財政實力的省級地方政府舉債權(quán)，使地方債公開發(fā)行，可以納入證券市場的監(jiān)管體系。購買債券，機構(gòu)會關(guān)注政府的實力，有一個類似企業(yè)債券的約束機制在里面，反而利于政府財政整體的控制和管理。

如果市政債得以發(fā)行，按照債券市場公募債券的發(fā)行規(guī)則，必須進行評級。“只要一評級，就要涉及到會不會破產(chǎn)，需不需要公布它的財政收支情況，相關(guān)的財政決議是不是人大已經(jīng)通過……涉及到的方面非常多。”前述某國有銀行資金管理處總經(jīng)理對記者這樣分析。

債券的利息問題也值得探討。

專業(yè)人士預(yù)測，市政債的融資利率應(yīng)該會低于國債，可參照普通央企等市場上平均的水平。但是又不能太低。不然又要面臨著如果利息太低投資者可能不買賬的情況。

由于政府進入市場直接融資，需要披露歷史上所有的資產(chǎn)債務(wù)余額、以及償還依據(jù)、借錢理由等資產(chǎn)狀況信息，市場行為一定程度上制約了地方政府的尋租空間。

“評級問題、利率問題、發(fā)行渠道問題，這些外在的約束都會對政府的行為形成一個很強力的制度性制約。市場有選擇權(quán)，反而對政府的舉債行為形成很強的約束?！北本┦胸斦指本珠L孟景偉對記者說。

風(fēng)險幾何

財政部財科所副所長劉尚希提醒決策者，地方自主發(fā)債，發(fā)債首先必須和債務(wù)的使用掛鉤。“以政府的名義發(fā)債出去了，這個錢籌來怎么用是個問題。如果是打入國庫，再經(jīng)國庫由財政部門把錢款撥到政府各個部門使用，像預(yù)算撥款一樣，那這種發(fā)債跟收儲有什么區(qū)別？”

也就是說，首先要明確地方政府發(fā)債用途，要落實到具體項目上去，告知公眾這些項目是怎么排位的，為什么要用發(fā)債解決項目的資金問題。

“管理的辦法首先就是透明。如果在不透明的情況下發(fā)債，是非常大的風(fēng)險?！眲⑸邢Ｕf。

東部某省財政廳領(lǐng)導(dǎo)也向記者坦言，發(fā)行債務(wù)明確用途是必須的，比較規(guī)范的話，可以集中市場操作。“現(xiàn)在從審計署到銀監(jiān)會，都對政府債務(wù)盯得很緊，都要求落實到項目?！?/p>

而更為重要的問題，是市場上對于償債資金來源的憂慮。

第一創(chuàng)業(yè)證券研究所副所長王皓宇認(rèn)為，地方發(fā)債最大的問題，是沒有解決還款來源的問題，也就是現(xiàn)金流?！艾F(xiàn)在看到的償債辦法，依然還是要靠地方的財政收入。不然，解決債務(wù)問題，就是要時間換空間，靠通脹通過市場上漲，彌補債務(wù)。”

前述某國有大型銀行資金管理部總經(jīng)理也認(rèn)為，當(dāng)下融資主體流動性趨緊，市場上能用來投資的錢越來越緊俏?！巴顿Y者選擇債券的話，任何3A并經(jīng)過考核過的央企發(fā)的債都更有保證，他們?yōu)槭裁匆x擇市政債？地方政府償債一直主要是用土地收入，現(xiàn)在土地收入都不確定了，拿什么來做還款來源呢？”

“如果你有一輛汽車，你要想開到街上去，首先不是看你車的車速有多快，而是看你有沒有剎車系統(tǒng)。我們現(xiàn)在搞地方政府自主舉債，最重要的就是要先建立一個有效的剎車系統(tǒng)?！壁w全厚對記者說。