前海模式面臨體制挑戰

7月6日，備受矚目的《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》(下稱“《前海條例》”)正式公布實施，這片“特區中的特區”的創新的法律通道被徹底打通，雖然此條例提出相關貶督新模式與發展新思路，但是以此想在數年之內開創經濟轉型新模式向全國推廣則尚欠火候，而最難逾越的是體制上的鴻溝。

所謂的“曼哈頓”

深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區(下稱“前海”)，位于珠江口東岸、深圳南山半島西側，規劃用地只有14.92平方公里。依照打算，將來前海的GDP產值將是驚人的：到2020年，這里的GDP產值將達到1500億元；也就是說，前海每平方公里的GDP產值將達100億元，這約相當于2009年深圳每平方公里GDP產值的25倍。

前海是深圳蛇口以北一片約30平方公里的填海地，其中可開發面積約10平方公里。而上海陸家嘴的面積僅1.7平方公里，倫敦金融城約4平方公里，迪拜國際金融中心約0.5平方公里，曼哈頓核心金融區華爾街面積不足1平方公里。相比之下，前海的可作為空間很大。

目前，前海的稱法也是五花八門，有稱之為“特區中的特區”，有稱其定位為‘珠三角的曼哈頓”。傳聞更稱，前海終極的構想是打造中國的“曼哈頓”，成為與紐約、倫敦、東京三大環球都會并駕齊驅的“世界級城市區”。

事實上，前海的發展早在多年前就受到高層的關注，其發展與香港的相關度更大。曾記否，1988年6月3日，中國改革開放的總沒汁師鄧小平曾說：“我們在內地還要造幾個香港。”

最早提出前海計劃的是深圳市人大代表、城市規劃設計院原院長王富海，據稱他從1989年前就丌始關注前海。直到2009年8月19日，《關于推進前海深港現代服務業合作的意向書》正式箍署。

2010年8月20日，國務院總理溫家寶到前海視察，在現場停留了半個多小時，當場表態支持前海開發建設；同年8月26日，亦是深圳經濟特區30歲生日，國務院批復原則同意《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》(下稱“《前海規劃》”)。《深圳特區報》當時報道稱，選擇“前海”就是要再造一個香港。在經濟特區建立30年之后，隨著國務院對《前海規劃》的批復同意，在中國內地“再造幾個香港”的偉大構想將有可能從藍圖變為實踐。

今年是前海殲辟扶枘的第一年。1月10日，深圳市前海深港現代服務業合作區管理局(下稱“前海管理局”)正式揭牌。2011年3月7日，前海建設正式寫入“十二五”規劃草案中，其描述為：“到2020年建成亞太地區重要的生產性服務業中心，把前海打造成粵港現代服務業創新合作示范區”。

據稱，前海規劃是迄今為止剛家批準的地域面積最小的區域規劃。深圳市委15記乇榮5月透露，中央政府交予了深圳婀個任務，一個是探索推進特區一體化；另一個就足在約15平方公里的前海，探索經濟轉型的道路，積累宅貴經驗后向全國推廣。他同時說，由于前海的很多土地是圍海造剛，其巾，同填海工程和軟基處理工程則要在今年完成。

受內地法律限制較多

在歷時半年的征求意見、反復修改之后，2011年6月23日，被譽為前海“基本法”的《前海條例》(草案)被提交深圳市第五屆人大常委會第幾次會議進行第三次審議。6月27日，《前海條例》獲深圳市五屆人大常委會第九次會議表決通過。

深圳市人大常委會主任劉玉浦在會上表示，該條例的通過將為前海管理局接下來進行封閉管理、獨訌運行、允分發揮權力提供強大的支持，為香港和世界各國的企業到前海進駐提供了法律依據。

7月6日，《前海條例》(表決稿)正式公布實施，這意味著在國務院正式批復《前海規劃》10個月后，這片“特區中的特區”未來的改革創新有了法律保障。

《前海條例》是涉及深港合作的第一部法規，其中有20多處提到香港，明確提出前海應當堅持與香港的緊密合作。但從今年年初的初稿到最終的表決稿，《前海條例》從最初的港味十足逐漸淡化了，香港的概念，條例中有關“香港”的內容從三稿的27處減少為22處。其中，前海管理局職能定位從原來既管經濟建設義管社會事務的“全能”型機構，變為以丌發建設和招阿引資等經濟事務為主，禮會事務則交由布，政府統籌推進，前海管理局只負協調之責。管員任免方面與內地也無多大差別，前海管理局局長由深圳市政府任命，任期五年；副局長由局艮隆名，深圳市政府按規定程序任命。

在臨督方而，刪除了公開高管收入以及設立監督專員制度，挺出了出紀檢臨察等部門組成聯合派駐機構來進行監督的新模式。《前海條例》第13條提到，設立前海合作區監督機構，由具有監督、監察等職責的單位組成，依法統一對前海管理局開發、建設、運營和管理活動進行監督。第14條提到，監督機構有權查閱前海管理局有關會議記錄、合同文本、財務賬簿和其他文件等。

對此，有法律人士認為，《前海條例》的香港概念逐漸淡化是立法的退步。清華大學法學院院長王振民稱：如果把香港的制度全部引進過來，前海在全國就沒有示范性，因為，這個經驗在前海和深圳或許可以做劍，但全國卻不可能。“前海首先是”一國兩制’下中國內地與兩個經濟體之間的一個競爭阪，其次是中國特色社會主義試驗區。前海要試探的是能夠向天下推廣的法制特區。”

中投顧問高級研究員黎雪榮認為，未來前海要作為實驗區，面臨的最大難題將是涉及到深港兩地的行政權力以及司法方面的很多問題。總的來說，相比較香港更為寬松的法律制度，前海的開發仍然會受到內地法律較多的限制。因此，深圳本地還需要拿出更為細化的法律規范，需要通過地方立法的方式出臺更為具體的法律措施，從制度上加以保障。

體制鴻溝難以逾越

《前海條例》第2條明文寫道，“前海合作區應當以生產性服務業為重點，創新發展金融、現代物流、信息服務、科技服務及其他專業服務業。前海合作區應當承擔現代服務業體制機制創新區、現代服務業發展集聚區、香港與內地緊密合作先導區、珠三角地區產業升級引領區的功能，建設粵港現代服務業創新合作示范區。”

深圳大學教授管理學院教授馬敬仁認為，前海創造并開辟了深港合作的一個嶄新并具有挑戰性的模式。前海的創建與其說是考驗著中國的企業家，不如說是考驗著中國的管理，深港的直接合作是向現代企業制度學習的過程，更是向現代服務型政府邁進的過程。對轉型社會而言，服務型政府建立的過程是一個職能轉變與放權的過程。沒有政府提供的制度保障就不會有市場的程序與繁榮，但政府的任何越位和專權又都將損害市場與經濟的增長。

評論人士指出，在產業開放上前海實行“先行先試”，不僅是經濟體制機制方面，還必然包括政治體制、行政管理機制、社會、文化等諸方面更深層次制度變遷的“先行先試”。對此，多位學者認為，從國家戰略的高度來說，雖然前海可以有效借鑒香港的經驗，比如高薪、廉潔、政務公開等等，但其重點在于創新。

日前公布的《前海條例》也是圍繞體制機制創新大做文章，提出如非金融類產業可行使計劃單列市管理權限、土地出讓要向社會公示、高層次人才可享受所得稅優惠等創新之舉。但是橫向正視現實，縱向反觀歷史，則是疑慮重重。

回看30年，作為改革開放“試驗田”的深圳，雖然在經濟騰飛的道路上先行一步，但是“特區不特”是今天深圳面臨的最尷尬的一個話題。如，法制與內地幾乎無多大差別，在金融業與城市管理方面與香港不可同日而語。更何況，30年來，按照深圳的“試驗田”發展模式在內地其他地區推廣的效果有目共睹，且不淡無法預估的因粗放式的工業發展造成的生態破壞的損失，只因體制未同步造成的分配不均問題，或許需要花費長時間去解決。

到2020年后，前海通過圍填海造的“試驗田”上，能否為中國經濟轉型提供新的發展模式?年內的出臺《前海合作區產業發展規劃》也至關重要，但這個問題只有前海的明天有權作答。