當前城市流浪乞討人員社會救助制度探析

摘 要：建國至今，我國城市流浪乞討人員管理制度經歷了從管制到救助、從強制到自愿的復雜轉變過程，現行救助制度的功能不僅對流浪乞討人員提供必要的物質幫助、維持流浪乞討人員的基本生活水平、保障其基本人權、最終使流浪乞討人員共享社會發展成果。但流浪乞討人員的行為，關系著城市資源如何配置與使用哦，對城市環境產生影響，涉及眾多方面的利益。實驗故現代社會救助制度的有效實施，必然帶動政府執法理念和政府工作人員執法方式的轉變。因此從深層次考慮流浪乞討人員的救助管理制度，須對救助制度進行完善，與構建完善的社會保障制度相協調。

關鍵詞：流浪乞討人員；社會救助；政府職能

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）10-0372-02

一、城市流浪乞討人員社會救助制度的歷史演變

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》中明確規定，流浪乞討人員，指那些自身無力解決食宿，無親友投靠，不享受城市最低生活保障的待遇，正在城市流浪乞討度日的人員。本文的研究對象除救助管理辦法中的流浪乞討者，也包括以乞討為斂財手段的職業乞丐，及由于某些特殊原因而流浪乞討的人群。

新中國成立伊始，政府采取一系列救濟措施，非常重視流浪乞討人員的生活保障問題，把流浪乞討人員救濟，同妓女改造一起，統稱為生產教養工作，政務院內務部負責主管，由中國人民救濟總會具體負責實施。20世紀60年代后，政府分別把設在農村、城市的生產教養院改為生產農場和收容遣送站所。隨著三年自然災害和文化大革命的爆發．給人民群眾的生活帶來嚴重影響，現流浪乞討現象在一些地方重又出現。改革開放的大門打開后，大量流浪乞討人員從農村流入城市，有的甚至擾亂當地人民的正常生活。為解決當時流浪乞討人員的嚴重問題，1982年5月，國務院發布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年l0月，民政部、公安部制定了《實施細則》(試行)。收容遣送制度從此得以確立，在以后20多年的時間里，收容遣送辦法一直發揮著作用并最終出現了異化。演變成了一種行政強制措施，限制人身自由，這部分弱勢群體的社會救助權益得不到保障，也就失去了原本公正性和有效性的初衷，并催生了當代的救助管理制度。2003年6月20日，政府頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，自2003年8月1日起實行。民政部緊隨其后，出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》這一具體實施辦法。新的救助管理辦法取代舊的收容遣送制度，是我國城市流浪乞討人員救助管理工作的一大變革，標志著我國城市流浪乞討人員救助工作的顯著性進步。

二、救助制度引發的社會價值觀分析

我國城市流浪乞討人員救助制度的建立和完善，開始了傳統價值觀被社會公眾的重新審視階段，引發了人們對社會尊嚴的重新認識。維護社會成員的尊嚴，是一個社會維持公正的基本要求。城市流浪乞討人員，是需要社會救助的弱勢群體，人的價值體現并不能因社會救助而降低，應尊重和發展城市無著人員的尊嚴，才是現代社會救治制度的基本價值體現。隨著經濟和社會的發展，在中國現代社會這一典型的經濟轉型期，各種社會矛盾層出不窮，人們對貧困的根源也開始有了新的認識，從先前的只歸咎于個人到貧困更多的是社會制度和社會結構的產物這一思想意識的轉變。政府應當加強維護社會公平意識，增加社會福利支出，運用行政手段加強對城市流浪乞討人員社會救助制度問題的干預。社會救助制度是國家為保障公民的基本權利而履行的責無旁貸的義務，因此，應保障城市流浪乞討人員的最低生活水平，維護社會公平，促進社會的良性發展。

三、社會救助制度實施的利益相關者分析

（一）政府。政府是公共權力的執行者，應當營造公平的社會環境，為社會弱勢群體提供必要的物質幫助，保障流浪乞討人員的基本生活權利。中國正處在經濟發展的轉型期，社會矛盾涌現，社會問題層出不窮，也造成了社會結構的大變動。政府必須通過立法及政府行為，制定相關的社會政策，極力為社會弱勢群體提供基本的生存條件和發展條件。同時加強對政府工作人員的救助政策及救助方法的業務培訓，強化政府工作人員為人民服務的職業道德教育，提高社會救助工作人員的整體素質。城市流浪乞討人員的救助制度，從經濟學角度來說是政府提供的公共產品，具有非競爭性和非排他性的特點，因此很多搭便車者夾雜在救助隊伍之中。

（二）被救助人員。從現實的社會救助情況來看，被救助人員不僅僅是單純的流浪乞討人員，而是成分復雜，動機不一。一是單純的流浪乞討人員，因各種原因，無法維持基本生活而不得不選擇流浪乞討，是需要社會救助且應當得到社會救助的人群，對這部分人群進行救助，是對城市流浪乞討人員實施社會救助的本義所在。二是為謀生致富而流浪乞討的人員。社會上，有相當一部分流浪乞討人員并非因生活無著，基本生活生存條件得不到滿足，而是將流浪乞討作為一種謀生致富的職業。這一部分流浪乞討人員人不以自己的勞動、資本獲得收入，而是出賣自己的尊嚴，以獲得外界的支持和同情。三是組織流浪乞討的違法犯罪人員。不僅是單純的還是賴以此致富的流浪乞討人員，其中一小部分人實施的偷摸拐騙、破壞社會公共財物等行為，也有背后的利益組織者，有組織、有預謀的的誘騙、教唆未成年人、殘疾人等弱勢群體進行乞討，甚至惡性地發展為拐賣人詐騙人口等其他違法犯罪行為。這些違法犯罪行為的出現嚴重擾亂了正常的社會秩序，造成了社會上不安全隱患的存在，侵害了社會大多數人的正當權益，同時也對被教唆乞討者，尤其是未成年乞討者的身心健康帶來極大危害。

（三）社會其他成員。對于城市流浪乞討人員社會救助制度的實施，少不了廣大的普通市民這一間接的利益相關者。因為社會救助制度的實施會影響甚至會改變他們的生活，反過來，社會其他成員的態度與責任，也影響著社會救助制度的實施。城市中這部分流浪乞討人員的存在，對廣大的普通市民來說，影響了城市環境，擾亂了穩定的社會秩序，實際上帶來的更多是負的外部效應。但是救助制度的實施，需要普通市民以關愛的角度，幫助城市流浪乞討人員去尋求和接受社會救助。

四、完善我國城市流浪乞討人員社會救助制度的對策建議

（一）擴大救助制度的公民認同度。不論是負責社會救助的政府工作人員，還是大普通的公民，能夠了解救助制度，對流浪乞討人員給予明確指引幫助的，是少之又少，或者僅表現為直接滿足城市流浪乞討人員的金錢需求。因此政府需運用多種途徑，擴大城市流浪乞討人員社會救助在社會上的知曉程度，讓這部分弱勢群體獲得更好的幫助。

（二）加大救助地與流出地政府信息交流與合作。社會救助的實施救助地流浪乞討人員的流出地的信息不對稱是兩地政府間交流與合作的主要障礙。《城市流浪乞討人員的救助管理辦法》及《實施細則》中明確規定救助站及流入地政府應當對受助人員查明住址，通知親屬或所在單位接回，或由流出地人民政府民政部門接回。但對于無法確認流出地的確切地址及詳細身份信息的受助人員，依照救助管理辦法的法規規定，出現此種情況，只能由救助地政府予以安置，這無疑加重了實施救助地政府的社會救助負擔。因此應加大流浪乞討人員流入地與流出地，兩地政府間的信息交流與合作，增強兩地民政部門間的網絡聯絡與信息間的及時溝通，保障流浪乞討人員社會救助體系有效運作。

（三）加強社會保障中社會救助制度的協調運作。社會保障體系是復雜的系統，一般包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等保障制度，各子系統之間相互聯系，互相促進。社會保險是保障基本生活的物質幫助和補償，社會福利是提高生活水平和生活質量，社會救助則是保障貧困人員的最低生活水平。社會保險以國家為主體，通過立法手段，設立保險基，社會救助由國家財政提供救濟資金，個人并非繳費，資金來源比較單一。社會救助強調保障最低生活水平，維持生命必須的最低限度的生存條件要求，在社會保障體系中保障水平最低。社會保險，擁有強大的覆蓋全民的社會保險網絡，是社會保障的核心部分。社會救助的力量是有限的，社會保險無法覆蓋的人群，通常才需要社會救助加以解決，沒有廣闊的社會保險的保障范圍，社會救助也不可能獲得長足的發展，因此需要充分發揮社會保險在社會保障中的作用，完善社會保障制度的制度支持，減輕社會救助的壓力。因而，改進救助制度，需要建立完善社會保障制度，各個子系統之間綜合考慮，協調發展，互促互近。對于有勞動能力的救助對象來說．應堅持就業根本的理念，對其實行有效的就業援助，建立社會救助與就業的良性互動，擴大就業。發揮人力資源的作用，同時給就業者提供收入，有能積極地創造新的就業機會。總之，對城市流浪乞討人員的社會救助制度的實施，尚處于探索階段，應發現工作中存在的問題，積累現實工作經驗，來對社會救助制度進行完備。最終建立一個制度健全、運行高效的社會救助體系，促進社會的和諧發展。

作者單位：首都經濟貿易大學

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