山東省“省直管縣”財政體制改革思考

摘 要：山東省從2009年開始試點省直管縣財政體制改革。雖然各省在啟動改革的過程中，要針對本省的省情的采取不同的模式，但對其他現行省份的初步效果、做法，要吸取經驗。對改革過程中已經出現的矛盾與問題加以預防。本文在借鑒的基礎上，指出了山東省目前省管縣存在的問題，并且提出了相關改革措施，這樣在改革的過程就能少走彎路，達到事半功倍的效果，才能科學、有序地推進省直管縣財政體制改革。

關鍵詞：財政體制；省直管縣；改革

中圖分類號：D912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）10-0157-02

為了促進縣域經濟發展，推進城鄉經濟和區域經濟的協調發展，中央積極倡導地方財政管理體制實行從市管縣到省直管縣體制改革。并明確到2012年符合條件的省全部實行省管縣財政體制。山東省人民政府按照財政部的改革意見，在借鑒其他省市的經驗基礎上，結合本地區的實際，選取了部分縣進行省管縣財政改革試點。省管縣財政體制已是大勢所趨。因此，本文擬對這個問題進行探討。

一、“省管縣”財政管理體制改革的背景

實質上的市管縣體制始于20世紀90年代初期，以1982年中共中央51號文件為標志，拉開了“市管縣”體制大幕。二十多年的“市管縣”體制在協調城鄉發展、壯大中心城區、減少省級管理難度等方面起到了積極作用。在市場經濟發展后，市級政府利用行政權利，控制財權，優先保證自身發展所需的資源，并且還把省級支持縣級經濟發展的資金，通過各種方式截留下來，用于市級經濟社會建設。特別是中央提出省管縣以來，市級為了提高以后的既得利益，通過制定相關的政策集中縣級財力，市管縣體制在一定程度上阻礙了縣域經濟發展，導致了縣級財政困難進一步加劇。2005年10月18日，《中共中央關于制定十一五規劃的建議》里明確指出了未來的五年，理順省級以下財政管理體制，“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”；2006年9月1日至2日，國務院在北京召開全國農村綜合改革工作會議上，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶強調，繼續推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革試點；2009年7月9日財政部公布了“省直管縣”財政改革的意見，明確提出到2012年底前將在全國大部分地區推進這一改革。

二、山東試點省直管縣具體做法

2009年9月山東省人民政府出臺了《山東省人民政府關于實行省直接管理縣（市）財政體制改革試點的通知》（魯政發［2009］110號），明確了商河縣等20個縣（市）作為改革的試點。改革的指導思想就是理順縣以下財政分配關系，更好地調動市縣發展經濟的積極性，推動市縣政府加快職能轉變。

改革試點的主要內容：

（一）財政收入劃分。以屬地劃分為原則，保持中央省級收入分享范圍和比例不變，設區市不再參與分享直管縣（市）的稅收收入和各項非稅收入。

（二）財政支出責任界定。1、省級要將財政性轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣。2、對改革前設區市用自身財力安排給直管縣的補助，通過核定基數，保證直管縣的既得利益。3、對改革后設區的市分享的直管縣非稅收入，設區的市按照承擔的事權責任相應承擔直管縣的支出。

（三）具體的管理方式。省直接對直管縣辦理財政結算；直管縣直接向省級申報財政資金項目；省財政直接核定直管縣的稅收留用比例，直接對直管縣高度和撥付資金；涉及非稅收入等各類省財政政策性審批事項，直接審批到直管縣。

三、改革的經驗借鑒

(一)全面放權的浙江省直管縣模式。浙江省的改革思路是:“抓兩頭，帶中間，分類指導”，即對60%的發達縣，30%的貧困縣和10%的中等縣實行不同的政策。它包括:對強縣擴權，下放行政審批權，賦予某些縣實施地(市)級的經濟權力；財政和地稅合一的組織機構及增量改革。

（二）積極穩妥的江蘇模式。江蘇省財政管理體制改革的具體做法就是在保證市、縣分稅制財政體制和政策規定范圍內的合理既得利益的情況下，調整財政體制關系，建立省與市、省與縣直接聯系的財政體制。

四、改革存在的問題

（一）行政管理體制和財政管理體制不相適應省直管縣以后，在行政上，縣級仍隸屬于市級管轄，市級對縣級的財政管理權與行政管理權相分離。縣級財政實行省直管后，財力和資金都由省統一管理，但行政體制人事任免權卻歸市管，這就必然形成縣級在財政上歸屬省政府，行政上各項事務請示市政府，這樣，縣級政府的工作難度不論是行政上還是事務管理上都顯著增大了。面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理，無形中造成行政資源的額外浪費。

（二）管理幅度增加，考驗著省級財政的調控能力，“省直接管理縣”以后，省級財政需要面對多于市幾倍多的縣，管理單位數量激增，省級財政處于“一對多”的博弈中。縣級的資金往來，項目申報，預決算的編制上報都要直接與省財政相聯系。同時縣與市之間關系的協調，全省的宏觀經濟調控，各個方面都需要省級政府出面，這就無形中增加了省政府財政的工作壓力，這些均考驗著省一級的調控能力。因此，如何把握各縣的社會經濟發展狀況和政策需求，加強信息溝通和工作指導等財政管理工作，將給省級財政帶來巨大挑戰。

五、建議

（一）加快行政體制改革財政實行“省直管縣”制度改革可以優化政府財政層級，有利于政府間事權和財權的合理配置，特別是隨著一般轉移支付和專項轉移支付資金直接到縣，市級政府在資金上“上截省、下拿縣”等突出問題可以得到有效解決，從而提高財政分配效率，有效緩解縣級財政困難，促進縣域經濟發展。但這些均不是財政體制改革的最終目的，財政實行“省直管縣”改革是僅僅只是實行全面的“省管縣”制度體制的一部分。是為下一步的行政“直管縣”奠定基礎。目前財政體制改革層面出現的一些矛盾，表面上看屬財政問題，其實與經濟體制改革、社會轉軌和管理體制改革配套不到位有著直接關系。所以，深化省直管縣財政體制改革決不只是一個單純的財政問題，更是一個綜合性的社會經濟與政治問題。為進一步促進縣域經濟發展，省級政府可以選擇經濟較發達的縣市，以便與財政直管縣體制相銜接，減少社會經濟事務審批程序，最大限度地降低行政運行成本，以更好發促進縣域經濟快速發展。

（二）加快“金財工程”建設。實行財政“省直管縣”體制后，省財政的管理由原來對應十來個市的管理，變為了省對縣的全方位管理，管理力度加大。如果縣級各種預算管理如部門預算編制仍然還是采用手工利用EXCEL編制的話，這樣省級財政管理工作強度就會很大，在工作較集中地時間如年底結算決算省級財政可能就不能忙過來了。因此必須在管理方式、管理水平、管理效率方面進行全方位的改革。因此，要盡快實現省、縣、鄉三級財政網絡平臺實現縱向貫通和橫向互聯；盡快建立財稅庫專網。與此同時，再細化管理上，盡快開發全省統一的工資統發系統、非稅收入系統、預算執行系統、預算管理系統、鄉財縣管系統、財稅庫橫向聯網系統等財政核心應用系統，盡快把預算管理基礎數據數字化，保證了所有業務應用系統基礎數據的一致性、完整性和規范性。通過這些系統建設，實現全省聯網，保證了預算編制到執行的無縫貫通，管理流程進一步規范，為預算編制到執行的科學化、精細化管理提供了有力的技術支撐。因此，應從硬件、軟件、人員技能培訓方面，加快“金財工程”建設，以便在較短的時間內提高省與縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。

（三）進一步理順省市縣政府之間的關系，加強制度的配套建設省管縣財政體制改革是一個系統工程，如果不同時進行必要的配套改革，可能會出現縣級政府的行為偏差。同時，在省管縣財政管理體制下，明確市級政府的權力和責任。市級財政要繼續承擔對縣級經濟建設的指導、支持和監督職責，發揮市級政府在調查研究、決策、監督等方面的作用。

作者單位：山東省微山縣財政局

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