對老農保到新農保的發展脈絡梳理及評價

摘 要：中國農村養老保險制度伴隨中國社會制度的變遷經歷了一個從無到有、從存在到衰退、從“老”到“新”的發展過程。老農保的衰退對于新農保的發展具有借鑒意義，本文將對老農保到新農保的發展脈絡進行梳理和比較，并進行一些思考和評價。

關鍵詞：老農保；新農保；發展脈絡

中圖分類號：D422.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）10-0143-02

引言：2009年是新農保的誕生元年。經過幾次中央會議的醞釀，新農保方案于2009年9月1日新鮮出爐。國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，由此我國新型農村社會養老保險制度正式啟動實施。在農村老齡化高于城市的背景下，新農保的出臺無疑為我國農村居民的老年生活提供了保障。這種保障是以國家財力為基礎的，它填補了中國農村養老保障的制度空白，給中國農民帶來了曙光。

一、農村養老保險的發展脈絡

中國農村養老保險制度經歷了一個從無到有、從“老”到“新”的變遷過程。大致分為兩個“世紀”：一是老農保世紀，二是新農保世紀，每個“世紀”又劃分為若干階段。

（一）老農保時期

老農保時期始于20世紀80年代之后，分為以下幾個階段。第一階段：試點階段（1986—1991）：1986年10月，民政部和國務院有關部委在江蘇省沙洲縣（現江蘇省張家港市）召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”，會議遵循因地制宜的原則，選擇上海郊區、蘇南地區等經濟發達的鄉鎮開展試點工作。江浙一帶成為最先展開農村養老保險試點的地區。據有關文獻資料，截止到1989年6月，全國參加農村養老保險的人數接近90萬人。1991年根據國務院指示，在山東省煙臺市牟平縣等地進行試點，并取得成功。

第二階段：發展階段（1992—1997）：在總結試點經驗的基礎上，1992年民政部辦公廳頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》（民辦發[1992]2號），在全國有條件的地方逐步推廣。《方案》規定了農村養老保險的基本框架；規定農保管理機構的經費可以按所收取基金的3％來提取；確定以縣為單位開展農村養老保險，由此農村養老保險的縣級統籌層次就確定了下來。1997年農村養老保險制度發展達到鼎盛時期。這一年，推廣試點達到了全國30個省（自治區、直轄市）的2000多個縣（市、區）。參加農村養老保險的人數總計達到了82820萬，基金積累約140億元，約55萬人開始領取養老金，養老金發放額約1.6億元。

第三階段：衰退階段（1998—1999）：1998年是農村養老保險制度的轉折點。由于政府機構改革，農村社會養老保險由民政部移交給了勞動和社會保障部。由于多種因素的影響，在這個階段，全國大部分地區農村社會養老保險工作進展情況出現了倒退，如參保人數下降、基金保值困難等，一些地區農保工作甚至陷入了停滯狀態，官方對農保的態度亦發生了動搖。1999年，農村養老保險事業基本處于停滯狀態。7月，國務院開始對農村養老保險工作進行清理整頓，指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的基本條件，要求停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。

（二）21世紀為新農保時期

第一階段：探索階段。2002年，中共十六大提出了“在有條件的地區探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。2004年，江蘇省蘇州、無錫等地區率先推進農村養老保險制度改革。2006年，北京也開始了農保改革。這些改革中的主要做法是：一是建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資機制，調動農民的參保積極性；二是建立基礎養老金與個人賬戶養老金的制度模式，提高保障水平；三是建立待遇調整機制，解決與相關制度的銜接問題。2007年，黨的十七大把“探索建立農村養老保險制度”作為加快改善民生建設的重要內容。

第二階段：誕生階段。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出：“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”黨的文件中第一次提出“新農保”概念，并對實施的基本原則和籌資結構做了明確規定。2009年3月，溫總理在政府工作報告中提出把新型農村社會養老保險試點覆蓋全國10%左右的縣(市)。7月24日，國務院新農保試點工作領導小組審議通過了新農保的制度架構、籌資標準、領取條件、支付水平、各級政府的補貼項目和比例、參保激勵政策、經辦服務網絡、相關制度銜接等政策。9月1日，國務院印發了《指導意見》，我國新型農村社會養老保險制度正式啟動實施，首批試點縣（市、區）達到320個。

第三階段：發展階段。據文獻資料統計，截止到2010年4月底，首批試點地區參保人數到達5199萬人，平均總參保率超過60%，開始領取基礎養老金的人數達到1633萬；資金累計結余266億元，個人賬戶規模達到221億元。京津滬等五地已經實現全覆蓋，山西等省（市、區）擴大試點范圍，確定省級新農保試點縣。除國家批準的試點外，還有240個自費試點縣參保人數達到1657萬人，領取養老金人數達到了816萬人。2010年9月30日，國務院新農保試點工作領導小組辦公室批復2010年普遍擴大新農保試點名單。至此，全國27個省、自治區共838個縣和4個直轄市的大部分縣納入國家新農保試點，制度覆蓋16歲以上農業人口約1.8億人，其中60周歲及以上老年人口約3500萬人。2010年10月28日，《中華人民共和國社會保險法》頒布，這就意味著新農保制度有了法律保障。

二、新老農保面面觀

從老農保的衰敗到新農保的建立和發展，我們無疑看到了中國農村社會的發展變化，這其中蘊含著黨的執政理念，體現著公民平等權利的原則。老農保的實踐結局雖然是失敗，但它對今天正在運行的彰顯著生命力的新農保而言，仍具有借鑒和啟示作用。以下對兩者進行簡單對比，以從中發現老農保衰敗的原因，為新農保的發展注入活力。

三、評價及思考

對收入低且不穩定的農民建立養老保險是一道世界性的難題，從老農保到新農保的發展歷程，體現了政府責任的回歸以及公民平等權的回歸。新農保制度將普惠制與激勵相結合，既強調了養老保障的自我責任，又強調了國家對于公民老年基本生活的保障責任。計劃經濟體制下，國家——單位保障制的失敗，表明僅靠國家財政包攬城市職工的養老保障是行不通的；老農保的實踐失敗表明僅靠農民個人的力量是無法真正實現養老保障功能的。社會保險的建設理應包含政府和個人的雙方責任，這才是真正的“社會”保險。

黨的十七大提出到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，新農保的建設也是題中之義。作為一項新生事物，新農保有可持續發展的動力，但在其發展中，還要協調解決好諸多問題。例如，如何使農民像市民一樣擁有財產性收入以提高農民收入，增強其繳費能力，這關乎支撐新農保發展的經濟基礎問題；如何加強基金的監管以保障基金安全，如何實現基金的保值甚至增值，這些則關乎新農保制度的可持續發展問題。總之，新農保要朝著廣覆蓋、保障水平逐步提高、管理規范化、服務社會化的方向發展，為縮小城鄉差距，為農村居民和城市居民共同分享、平等分享社會經濟發展成果提供有力的制度保障。

作者單位：首都經濟貿易大學

參考文獻：

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