廣西社會保險信息化建設問題研究

隨著社會保險事業的發展，信息化建設的支撐和促進作用越來越突出，社會保險業務對信息系統的依存度和依賴性也越來越高。廣西“五險合一”數據集中的社會保險信息化建設自2005年底啟動以來，取得了一定成效。但總的來說，仍與快速發展的社會保險事業不相適應。

一、廣西社會保險信息化建設現狀分析

（一）基本情況

1、各險種經辦機構普遍實現信息化管理，但信息化建設不平衡，信息系統建設標準不統一，彼此之間的信息難以共享，數據不能自動交換，形成了一個個的信息孤島。據統計，至2010年，100%的養老保險經辦機構已實現信息化管理，醫療、失業保險經辦機構的比例則分別為89.1%、44.7%。還有20%左右的失業保險經辦機構正在進行數據整理，準備實施信息化管理。

2、信息系統基本能滿足業務需求，但數據綜合分析和應用能力不強，缺乏公共服務、數據監管、決策分析功能。全區只有自治區社保局、南寧市開展了社會保險業務網上申報工作。

3、信息化建設資金和運行維護經費投入不足。據統計，2009年，已有信息系統的機構中，養老、醫療、失業保險經辦機構的信息系統運行維護費分別占各自信息系統累計投資額的13%、9.5%、14.9%。養老、醫療、失業保險經辦機構分別有41.7%、23.5%、63.6%沒有運行維護費投入。

4、網絡建設穩步推進，一個以自治區數據中心為核心的覆蓋全區的自治區—市—縣—鄉鎮四級網絡逐步形成。已開通業務專網線路總數達700多條，城域網覆蓋率達82%，網絡正陸續向縣區、鄉鎮、街道及社區延伸。

（二）“五險合一”數據集中的信息系統應用情況

2005年12月，廣西金保工程中的社會保險信息系統建設正式啟動，2007年完成“五險合一”數據市級集中系統開發，并在南寧市試點運行。柳州市、防城港市分別于2010年7月、2011年7月正式上線數據市級集中系統。該系統的特點，一是“五險”數據以及城鎮居民醫療保險統一整合到一個數據庫，實現同人同城同庫管理；二是數據集中到市級數據中心，數據中心由各市負責建設和管理，各縣不再設立數據中心；三是可以支持原有的醫療保險卡。

2007年，全區“五險合一”數據大集中應用系統開始建設。據了解，該系統的城鎮職工醫療保險子系統已在欽州、百色、河池，失業保險子系統在桂林、梧州、欽州、玉林和百色等市相繼投入使用。該系統的特點，一是“五險”數據統一整合到一個數據庫，實現同人同省同庫管理；二是數據集中到自治區數據中心，數據中心由自治區負責建設和管理，各市、縣不再設立數據中心；三是使用全區統一發行的社會保障卡，社會保障卡目前不支持金融功能。

（三）基于諾蘭模型對廣西社會保險信息化建設的分析

哈佛大學理查德·諾蘭教授認為：信息化發展是有一定規律的，對于一個單位或行業來說，信息化大體上要經歷起步、蔓延、控制、集成、數據管理、成熟6個階段。每個階段需要5年左右的時間。各個階段之間并非截然分開，也不能超越。

人力資源和社會保障部副部長孫寶樹在2007年全國勞動保障信息化工作座談會上指出：“全國的系統建設總體上已進入規模化、集約化建設的新時期。”這是諾蘭模型中從控制階段向集成階段轉移的過程，其主要任務是針對控制階段各應用系統之間存在的“部門壁壘”、“信息孤島”，對信息系統實施重新規劃，統一標準，建立集中式的數據庫，開發和應用統一的信息管理平臺。2010年孫寶樹副部長指出：“當前及今后一個時期信息化建設的總體要求是構建統一、高效、安全的信息系統應用支撐平臺，為建立統一規范的信息化公共服務體系和科學有效的決策支持體系提供有力支持。”這說明全國總體上從集成階段向數據管理階段轉移。這一階段的主要特征是對數據進行有效管理和綜合利用，數據挖掘、數據倉庫、聯機分析處理等的信息技術應用理念逐漸形成。

廣西“五險合一”數據集中信息系統建設從2005年底啟動，基本與全國同步從控制階段向集成階段轉移。目前仍處于構建統一應用平臺和建立集中式數據庫的過程，屬于諾蘭模型中的集成階段。完成這一階段，預計還需要5年左右的時間。由此分析，廣西仍需采取更加科學的方法，制定更加有效的措施，加快建設步伐，實現社會保險信息化建設的“跨越”式發展。

二、廣西社會保險信息化建設存在的主要問題

（一）管理體制是影響信息化建設最根本的因素

1、各險種分機構經辦的管理體制與數據集中管理的模式不相適應。漸進式的社會保險制度改革，導致了各險種的獨立、封閉運作。不同險種分別設立經辦機構，每個機構都經辦參保登記、基數核定、繳費申報、基金征繳、繳費稽核等共性業務，造成同一業務多部門經辦、多部門管理。而數據集中管理的實質是要整合這些公共業務數據，對參保單位、個人的基本信息實行唯一性管理。也就是說，這些公共業務只能由同一個機構經辦，否則會產生數據沖突和不一致問題。

2、信息系統及數據的管理職能獨立于社會保險經辦機構之外，存在職責不清、溝通不暢、推行力度不強等問題。例如，《社會保險法》賦予了經辦機構應當及時、完整、準確記錄參保個人繳費和用人單位繳費記錄，不得丟失，不得泄露等數據安全管理的職責。《社會保險個人權益記錄管理辦法》也明確規定，社會保險經辦機構負責社會保險個人權益記錄管理，信息化綜合管理機構提供技術支持和安全保障服務。但按現行管理體制，經辦機構只負責前臺數據的錄入和更新，而后臺數據的維護和管理則由獨立于經辦機構之外的信息部門負責。經辦機構不能夠對數據進行全程管理和監控，一旦發生數據安全問題，職責就難以界定。由獨立于經辦機構之外的信息開發機構負責社保信息系統，不僅導致互相扯皮、工作效率降低、客戶不滿意度上升，而且系統建成后仍歸一個沒有業務職能的機構去統一管理，這不符合社保事業內在規律和發展需要，也隱藏著巨大的體制性風險。①

（二）政策和歷史沉淀數據因素是信息化建設的主要技術難題

規范、統一的社會保險政策和業務流程，是建設統一的信息系統的基本條件。目前，廣西除養老保險實行省級統籌外，其他險種均為市級統籌。各統籌地區的政策、管理模式以及業務規程，都存在一定的差異性，尤其是醫療保險，差異性較大，給建設一個統一的信息系統帶來很大困難。

另一方面，各險種已有的信息系統自建設之初到現在，積累了大量的數據，不僅存量大，時間跨度長，而且標準不統一。在新舊信息系統切換時，如何確保數據轉換后不丟失，又能基本反映歷史記錄的原貌，也是信息化建設的一大難題。

（三）數據市級集中和自治區級集中兩套系統并存，數據集中理念存在“模糊點”

“五險合一”數據全區集中，乃至全國集中，是社會保險信息化發展的方向和最終目標。在2007年完成“五險合一”數據市級集中系統的開發并在南寧市進行試點后，自治區以分險種推進的方式轉入全區數據大集中系統的開發和應用。數據集中的理念出現了模糊點：在走向數據大集中的道路上，是先實現“五險合一”數據市級的“塊塊”集中，還是先按單險種實現全區數據的“條條”集中？“塊塊”集中，雖不是最終方向，或者說不是自治區正在推行的“主流版本”，但它從功能上實現了“五險”以及城鎮居民醫療保險的合一，并兼容原有的醫療保險卡，適應整合經辦機構資源，實現“五險合征”的需要。而“條條”集中模式，沒有達到整合經辦機構資源、實現“五險”合一或“五險”統征的目的。

（四）資金問題是信息化建設難以逾越的鴻溝

信息系統建設離不開資金的支持，這些資金包括一次性建設費用以及系統運行維護費用。前者主要包括計算機和網絡設備、系統實施、數據整理和遷移、更換醫療保險卡等費用。后者主要包括硬件維護、系統維護、網絡線路租用等費用。資金問題成為信息化建設的硬性制約。例如，廣西“五險合一”數據全區集中系統中的城鎮職工醫療保險子系統是與社會保障卡捆綁一起推廣應用的。要應用該子系統，就必須更換現有的醫療保險卡，從而會產生更換醫療保險卡費用。以2010年參加城鎮職工醫療保險400萬人、每張卡20元計算，需要換卡費用8000萬元。加上更換讀卡器，這將是一筆不菲的費用。各市現有的城鎮職工醫療保險信息系統多是金融機構投資建設的，運行之初就發行了具有金融功能的醫療保險卡。要更換這些卡，代之以沒有金融功能的社會保障卡，無論是經辦機構，還是金融機構，甚至是財政部門，都難以割舍。盡管“剪不斷，理還亂”，卻又是不得不解決的問題。

三、加快廣西社會保險信息化建設的建議與對策

（一）信息化建設必須始終堅持“一把手”原則

信息化建設不僅涉及技術問題，更涉及組織管理機制和觀念的調整。因此，信息化領域都普遍把信息化項目稱作“一把手工程”。“一把手”要真正起到統領全局、統一思想、堅定信心、協調關系的關鍵性作用，始終保持對信息化建設的有效領導，不能把“一把手”原則當作口號，更不能簡單地理解成給錢給物給人的問題。

（二）建立與社會保險事業快速發展相適應的管理體制

1、建立“五險合一”或“五險統征”的社會保險經辦機構。自治區人力資源和社會保障廳蔣明紅廳長要求：“今年各市、縣要積極爭取實現‘五險統一’征繳，要建立社會保險事業局。”在此方面，自治區社保局、南寧、柳州、北海、玉林等市以及鹿寨、柳城、平樂等縣都作了許多有益的探索。各市應抓住“大部制”機構改革的有利時機，按“統一、便民、高效”的原則，盡快建立與社會保險事業快速發展相適應的管理體制。

2、按“設計開發”與“使用管理”相分離的模式，進一步理順信息管理機構與社會保險經辦機構的職責。信息管理機構主要負責社會保險信息系統、社會保障卡的建設規劃和設計，負責信息系統的開發和維護，保持全區信息網絡的暢通。經辦機構主要負責信息系統的應用、管理和推廣，負責數據錄入、維護、監控的全程管理。

（三）加快“五險合一”數據全區大集中應用系統的開發和應用，分階段實施全區數據大集中

數據大集中實質上是要消除信息的孤島。這是一個為期5至15年的漸進過程。②基于數據市級集中和自治區級集中兩套系統并存的現狀，廣西“五險合一”數據大集中可按先“塊塊”兼顧“條條”再“大統”的模式分3個階段完成：

第一階段（2007-2014年）：這個階段有4個目標任務。一是盡快完成“五險合一”數據全區集中系統的開發，并逐步推廣應用。二是充分發揮各市的積極性，由各市負責整合所轄縣（區、市）的數據，實現“五險合一”數據市級實時集中。對于沒有建設數據中心條件的市，自治區可在自治區數據中心的服務器劃出一個區域提供其使用。條件成熟的市，也可直接并入“五險合一”數據全區實時集中系統。三是南寧、柳州、防城港等實施數據市級集中的市，定期將數據上傳到自治區數據中心，實現“五險合一”數據全區非實時集中。四是基于全區非實時集中的數據，開展數據應用工作，支持全區異地業務處理、基金監管、信息查詢和決策分析。通過技術倒逼和技術引領作用，促使各市加快應用數據集中系統步伐。

第二階段（2014-2017年）：整合市級集中的數據，實現“五險合一”數據全區實時集中。由于市級集中的數據和應用系統是按金保工程的統一標準由自治區統一規劃、統一開發的，因而整合的工作相對容易，時間跨度也不會很長。

第三階段（2017-2020年）：整合全區“五險”、城鎮居民醫療保險、新型農村養老保險的數據和應用，最終實現覆蓋城鄉居民數據的實時大集中。

（四）加快推進社會保障卡的發行

當前社會保障卡發行的重點應放在城鎮居民醫療保險和新型農村養老保險的參保人員。為便于管理和加快制作發行速度，可以在有條件的市設立社會保障卡管理中心。

對于已發行的城鎮職工醫療保險卡，可采取以下方式過渡到社會保障卡：一是由財政或個人負擔，一次性更換。二是繼續保持與金融機構的投資關系，由金融機構出資，一次性更換。為方便參保人員，更好地協調各方關系，可按最近中國人民銀行與人力資源和社會保障部聯合發出的《關于社會保障卡銀行業務應用有關事宜的通知》精神，發行具有金融功能的社會保障卡。三是采取自然退出方式，原有的醫療保險卡仍可繼續使用，對新參保人員、因醫療保險卡遺失等原因需要申辦新卡的人員發行社會保障卡。但這種方式需要信息系統具有處理兩種卡結算的功能，過程也比較慢長。

（五）建立穩定的信息化建設和運行維護資金來源渠道

《社會保險法》已明確規定經辦社會保險發生的基本運行費用和管理費用由財政予以保障。人力資源社會保障部門和社會保險經辦機構應加強與發改委、財政等部門的協調和溝通，明確資金來源渠道，將系統建設和運行維護資金納入財政預算項目。

（六）加強宣傳和培訓力度，統一思想，明確方向

實現數據大集中，除需要業務和技術等基礎條件外，還要有一個良好的輿論環境。加大宣傳和培訓力度，不僅要宣傳“為什么”和“是什么”，更要突出宣傳“怎么做”，要把技術講明、把內容講透、把工作講清，使各級人力資源社會保障部門和經辦機構都明白社會保險信息化建設的目標、內容、工作計劃和實施步驟，了解建設過程中可能存在的難點和風險點，消除數據集中認識上的“模糊點”，進一步明確社會保險信息化發展方向和最終目標。

參考文獻

①陳仰東.社保信息化的幾個關系問題.中國社會保障[J].2010(1):36-37

②高復先.消除信息孤島.信息方略[J].2008(3/4):53-57

（作者賴永東系廣西壯族自治區社會保險事業局副局長，黎家譽系南寧市人力資源和社會保障局信息中心主任。）