城管打人行為的法理分析

摘要：近年來，城管暴力執(zhí)法這一現(xiàn)象漸漸成為了一種社會問題而受到廣泛的關注。本文試圖從法理的角度對這一現(xiàn)象進行分析，以求認清打人行為的本質，從而為更好地解決這一社會問題提供一定的幫助。

關鍵詞：城管；打人行為；人性；社會身份

作者簡介：陳芳（1985-），女，河南南陽人，四川大學法學院研究生。

[中圖分類號]：DF01[文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139(2011)-20-0191-01

一般來說，城管執(zhí)法即城市綜合執(zhí)法，指一個行政機關或具有公共事務管理職能的組織根據(jù)一定法律程序，按照國務院授權的執(zhí)法范圍，相對集中行使市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政道路、規(guī)劃建設、公安交通、工商攤販管理等多部門全部或部分行政處罰權的一種行政執(zhí)法制度，其涉及的是以市容市貌管理為主要內容的行政執(zhí)法。但城管打人的行為是否為職務行為，本文將對這一行為進行詳細分析。

一、城管執(zhí)法的依據(jù)

公權力具有法定性，必須經過法律的明確授權才能夠實施。討論城管的“執(zhí)法行為”，首先要分析的是這種所謂的“執(zhí)法行為”是否具有合法的執(zhí)行依據(jù)，如果該行為沒有經過法律授權，那么該行為顯然不屬于“執(zhí)法行為”的范疇。

1、執(zhí)法主體

執(zhí)法主體是指哪些國家行政機關及其工作人員有資格成為執(zhí)法權的行使者，行政機關要成為執(zhí)法主體，擁有執(zhí)法權，一般應由兩條法律渠道產生和獲得：其一，根據(jù)法定程序合法產生和獲得；其二，根據(jù)法定的授權而產生和獲得。《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，根據(jù)這條法律，從事城管綜合執(zhí)法必須經省級政府批準才能具有執(zhí)法主體資格。

在現(xiàn)實中，城管部門的設置是極為混亂的，有的城市是在政府下設執(zhí)法局，有的是設置了街道城管科，有的則是設置了協(xié)管，甚至在有些城市中，這幾種形式是并存的。至于這些成立的從事城管綜合執(zhí)法的機關是否經過了省級政府的批準更是一個有待查證的問題。

2、執(zhí)法的依據(jù)

城管部門作為一個綜合執(zhí)法機關，其執(zhí)法依據(jù)主要來自衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)、工商、園林、規(guī)劃、交管等相關部門的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，執(zhí)法依據(jù)并不統(tǒng)一，也沒有具體的機關監(jiān)督執(zhí)法的效果。因此，城管部門與其他各有關行政主體之間如何進行行政處罰權的配置始終不能得到合理解決。混亂的法律規(guī)定決定了城管的職責無法明晰，對于執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題更是難以找到明確的法律規(guī)定進行解決。

3、執(zhí)法的體制

由于對城管部門的管理模式與編制各不相同，城管的體制也是相當?shù)牟唤∪瑘?zhí)法人員的身份、待遇以及執(zhí)法的方式等問題一直得不明確。處于如此尷尬的地位，許多城管人員在執(zhí)法過程中，總是帶著一定的情緒工作，并且往往不會考慮執(zhí)法的方式以及執(zhí)法的最終效果。

從以上分析我們可以看出，實踐中并無統(tǒng)一明確的法律依據(jù)來規(guī)定城管的法律地位、執(zhí)法權限、職能職責以及執(zhí)法程序。因此，對于城管的“執(zhí)法行為”是否具有執(zhí)法依據(jù)并不能直接得出肯定結論。

二、城管打人行為的進一步法理分析

執(zhí)法時的“人”在法律上究竟處于一種什么地位？有學者認為，法律中的人其實更多的是指人性，并不單是指一個孤立的自然人個體。人是人性的集合體，人與人性構成了法的最小單元，法是人性的和諧，而不法則是人性的沖突。在法理研究當中，“人”總是被看做法律研究的起點，法律被認為是為了處理人與人之間的關系而存在的一種必需品。

對于執(zhí)法者在法律上應當如何看待，我國有學者認為官是管理國家的群體和實現(xiàn)國家職能的具有人格的工具，還有的學者認為，法律的機構是法律的一部分，工作人員只是法律在運作過程中的一部分，法律必然對其進行保護與限制，但并不是對其進行自然人的保護，而是工具式的保護。依據(jù)這種“工具”的觀點，城管作為權力的行使者，是被作為工具來看待的，其在執(zhí)行公務時本身是不應當帶有個人的感情色彩的，其行為也只應當是在法律所準許的范圍之內。

京特·雅科布思認為人格體是應該為一個群體完成一項任務的人；人格體是由當為和自由空間這種圖式來定義的。也就是說，城管其實是一種人格體，是由法律的規(guī)定而形成的一種社會角色。他（她）被法律規(guī)定了一定的義務，而為了履行這一義務，又不可避免的賦予其一定的權力，但是權力的賦予只是為了義務的履行，權力的行使也不能超出完成義務所必需的范圍。

通過上面的分析，我們發(fā)現(xiàn)：城管只是由法律所設定的一種虛擬的社會身份，而個人所擁有的權力也是通過法律規(guī)定而賦予的。如果拋開“城管”這一社會身份，那么個人的權力也將消失。具有“城管”這一特殊社會身份的個體在社會中行使“城管”所被賦予的權力時，應當受到權力范圍的限制。

我們先假定執(zhí)法者本人的資格是正當?shù)模⑶页枪艿膱?zhí)法行為也是有充分的法律依據(jù)的，那么在這種情況下符合程序要求的行為理應是執(zhí)法行為。但是，打人行為，不論是從法律的角度還是從道德的角度來說都是一種被否定的行為，那么打人行為就是超出法律所賦予的權力的范圍的。就好比法律為權力的行使者劃定了一個肉眼看不到的圈，圈內的行為是由法律所認可的符合法律授權目的的行為，而圈外則是法律未授權的行為。由此可見，個人經法律設定具有了“城管”這一身份，那么他（她）在行使“城管”所具有的權力時應當約束自己的行為，將行為限定在法律所劃定的圈內，當行為超出這個圈時，只能將行為看做是行為人個人的行為。

三、小結

城管人員在執(zhí)法過程中所實施的打人行為從本質上看應當屬于個人行為，而不屬于職務行為。個人一旦被賦予了“城管”這一社會身份，那么他（她）就成為了法律的工具，并且是不應當帶有感情色彩的工具。但是現(xiàn)實情況卻是，“法律的工具”經常會被自己的思想、社會閱歷、個人喜好、性格特征等等主觀的東西所左右從而忽視了自己作為“法律工具”的社會身份。這也是當今中國在法律運行方面存在諸多問題的原因之一。

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